如何破解地方政府机构改革的困境

2008年，中央直属机关“大部制”改革刚刚尘埃落定，上海、陕西、重庆三个省级政府率先拉开了地方政府“大部制”改革的序幕。这不是地方政府的激进之举，而是中央政府的统一安排和部署。自1982党中央、国务院决定实施政府机构改革以来，中央和地方政府通过转变职能、精简机构、减少人员编制、减少人员，积极探索机构改革的科学路子。然而，多年来，收效甚微。无论是中央政府还是地方政府，在人员编制上依然臃肿，政府部门职权重叠现象依然存在，尤其是地方政府，严重影响了行政效率。在这种非常困难的情况下，中央直属机关“大部制”机构改革实施方案终于出台。用了近一年的时间完成了中央直属机关的裁撤和移交，地方政府的机构改革被提上重要日程。中央专门召开会议，要求地方政府切实推进机构改革，以满足中央“大部制”改革后行政框架的配置需要。此前，中央政府的机构改革已经进行了五次，但地方政府未能跟进。进行政府机构改革的目的本质上是建立科学的行政管理体制，这是有效实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的必然需要。建立科学的行政管理体制是中央政府和地方政府的共同责任，但需要注意的是，中央政府和地方政府的职能毕竟是明显不同的。中央政府的职能主要在于宏观调控，而地方政府的主要职能集中于市场监管、社会管理和公共服务。这种职能定位从根本上决定了地方政府改革比中央政府改革更加困难和艰巨。地方政府机构在我国行政管理体制中处于非常重要的地位，地方政府机构改革无疑是行政管理体制改革的重要组成部分。大力推进地方政府机构改革，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关地区经济社会发展和社会稳定，事关人民群众切身利益。地方政府机构改革的困境2002年以来，在中央政府的统一安排下，地方政府机构改革一直在实施。通过近十年的努力，虽然地方政府的机构设置有所精简，职能有所转变，管理体制也有所改变，但结构设置仍不合理，机构仍然庞大臃肿，机构重叠、职能交叉、权责分离、人浮于事、效率低下的现象在许多地方政府普遍存在。政府职能转变还不到位。政企分开效果不明显。一些国有企业，如铁路运输、电信、石油、天然气等运营公司，由于其独特的垄断地位，与政府部门断了联系，过多地绑架了政府行政权力。政事分开还没有完全落实。很多地方政府和机构，比如各种监测机构，在人员编制管理上已经从政府机构中分离出来，但是职能并没有完全分离。事业单位大多带有浓厚的行政色彩，本质上仍然扮演着政府机构的角色。政府与社会的分离并不彻底。一些带有行政色彩的社会中介组织，如房地产评估、拍卖机构，天生发育迟缓，过于依附于政府机构，没有完全融入市场经济。政府职能定位不科学。许多地方政府在机构设置上强调自上而下的对口，其职能定位没有考虑到不同层级、不同地区政府的不同职责，地区和行业的差异，以及区域经济社会发展的差异。他们只是通过对口联系和对应联系建立机构。政府机构设置不合理。很多地方政府长期以来深受“官本位”、“地方保护主义”、“部门利益”等思想影响，导致以权设岗、以事设岗、以利益设岗等乱象频发。有什么样的权力，就设立什么样的权力行使机构或岗位，比如一些地方政府设立的打假办、反绑架办等。一些地方政府为了强调一项特殊的任务，放大政府职能，单独设立机构，比如一些地方政府设立的减负办，但实际上这些特殊事项的管理已经是职能部门的职责。对于同一件事，由于职能交叉重叠，不同的政府部门有管理职能，但现实中部门利益现象比较严重，有利可图，政府部门争夺控制权，无利可图，政府部门打太极。政府机构的人员配备不相称。这里所说的不相称，是指与职责任务不相称。一些地方政府在确定部门人员编制时，过于注重历史原因、本级情况和总量限制，往往忽视部门的职责任务和工作的特殊性，导致一些部门的人员编制不能满足工作需要，如环保、安全生产监管、商务等主管部门。政府人员结构仍不理想。许多地方政府，特别是县乡两级的地方政府，工作人员老化，能够接替他们工作的年轻后备干部很少。政府工作人员的整体素质与科学发展观和新形势的发展要求还有差距，严重制约和影响了政府行政能力和水平的提高。地方政府机构改革困境的原因分析造成困境的原因有很多，但主要原因是地方利益的束缚难以打破，各级政府资源配置不均，人事制度改革滞后，机构编制管理配套法规不完善。进行地方政府机构改革，最重要的是要求地方政府转变职能，下放部分甚至大部分权力。许多地方政府的财政仍然比较紧张，土地财政、罚款财政和林业财政收入来源单一的现状仍然普遍存在。如果实行合并，就意味着分权和部门利益的重新分配，无论如何合并都是非常困难的。进行地方政府机构改革，在各级政府之间合理配置资源，这一点非常重要。由于我国实行五级政府管理机制，省级政府和市级政府通常将更多的资源集中到中心城市，导致县乡政府难以获得更多的资源分配，在一定程度上抑制了基层地区的经济社会发展。地方政府机构改革、人事制度改革和完善机构管理规定的实施必须同步进行、同步跟进。一些地方政府部门将下属事业单位工作人员与机关事业单位工作人员混在一起，借调、调配事业单位人员参与行政工作，也是政事分开难的真正原因。由于配套管理法规不完善，地方政府很难对那些人浮于事、人浮于事的机构进行处罚。破解地方政府机构改革困境的对策研究破解地方政府机构改革困境是深化社会管理体制改革的需要，对加快行政管理体制改革具有重要的现实意义。解决这一困境，必须坚持统筹兼顾、系统集成、整体分层的原则，注意与中央的对应，体现地方特色。科学定位地方政府职能。明确各级地方政府的基本职能，主要包括执行政策法规、促进经济发展、搞好社会管理、加强公共服务、维护和谐稳定五个方面。但是，省、地、县、乡四级政府的基本职能应该是有明显区别的。基于市场在资源配置中的基础性作用，地方政府机构的具体形式、名称和排序是可以比较的。基层地方政府的职能定位，要改变以往“全包”、“无限政府”为“有限政府”的做法，切实把地方政府的职能转变为搞好经济调控、营造发展环境、加强市场监管和社会管理、提高公共服务水平。大胆创新行政管理体制。积极探索“大农业”、“大文化”、“大经贸”、“大交通”、“大水务”等“大系统”，整合调整地方政府部门职能。省级政府可以成立综合工作部门，党政机关也可以协同工作；直辖市可将环卫、城建、园林、市政、交通、规划、房产等具有城市管理职能的部门适当合并，组成相应的大部门；基层地方政府可以因地制宜增设或取消部门，加强地域性，根据地区和行业差异设置部门。积极探索直管县机制。目前，全国已有24个省份开展了865，438+08省直管县财政体制试点，取得了明显成效，积累了较多经验。我们要以此为契机，坚持循序渐进，注重协调发展，合理有效配置资源，促进区域经济社会发展。有效控制地方政府规模。对地方政府实行分类管理，制定分类管理标准，按照区域和行业特点科学分类，按照类别科学设置政府权限，合理确定机构和人员编制。地方政府的行政编制和事业编制由本级政府实行总量控制和动态管理。制定机构编制管理办法，严格目标控制要求。建立地方政府编制和人员预警机制，定期进行动态分析，建立目标考核机制。完善机构编制监督机制和配套约束机制，加大对机构编制违法行为的查处力度，促进地方政府“瘦身”和“转型”目标的实现。深化人事制度改革。地方政府机构改革的关键在人，行政的主要对象是人，主要操作者也是人。解决人的因素决定了地方政府机构改革的成败。因此，要进一步推进干部人事制度改革，建立和完善能进能出、能上能下的用人机制，积极探索事业单位用人制度和分配制度的新路子，进行用人制度改革，加强培训，优化结构，激发活力，从根本上保证地方政府机构改革的成效。