中国中央银行金融监管的历程
自20世纪80年代以来，随着金融业务一体化的不断发展，世界上越来越多的国家开始重新审视其金融监管体系是否仍然适用，并采取措施进行相应的调整和完善。这一问题在我国也具有现实而紧迫的意义。刚刚闭幕的中国共产党第十七次全国代表大会提出，要进一步“加强和改善金融监管，防范和化解金融风险”。本文基于对十七大精神的学习和理解，回顾了20世纪90年代以来全球金融监管体系的发展变化，介绍了当前主要的金融监管体系安排及其利弊，最后在介绍和分析我国金融监管体系发展历史、现状和存在问题的基础上，提出了完善我国现有金融监管体系的政策建议。
一、20世纪90年代以来全球金融监管体系的发展变化
20世纪90年代以来，金融市场发展的一个显著特点是，在国际化浪潮的推动下，跨国金融集团日益壮大，传统金融三大领域(银行、保险、证券)和金融产品的界限日益模糊，许多国家通过修改金融法规回归综合经营。相应地，越来越多的国家开始调整和改革其金融监管体系。
各国采取的主要调整或改革措施可以概括为:1，转向统一金融监管(这些国家往往采用全能银行模式)，或者合并两大监管机构，如逐步实现银行与保险、银行与证券或证券与保险的统一监管(半统一监管)；2.保持传统的分业监管模式，但根据金融集团的出现和金融产品的创新进行适当调整，如牵头监管、伞形监管或主监管制；3.采取功能监管模式，即按照金融稳定、审慎监管、市场行为和竞争监管等四大金融监管领域划分监管职能，双峰监管模式的出现。根据国际货币基金组织对全球85个主要国家和地区的调查，到2004年底，实施统一监管的国家有29个，占33%，主要是欧洲国家；实行半统一监管的国家有21个，占26%；实施分业监管的国家有35个，占41%。
国际学术界对许多国家选择统一监管的原因进行了案例和实证研究，发现除了适应国内金融综合经营的发展趋势外，选择统一监管的因素还包括:(1)中央银行参与监管的程度。研究表明，央行参与监管程度越高，实施统一监管的可能性越小；(2)国内经济规模。经济规模越小，选择统一监管的可能性越大；(3)近期金融危机的影响。这主要体现在亚洲国家。1997 ~ 1998亚洲金融危机后，韩国、日本等一些亚洲国家开始检讨本国的金融结构和金融监管体制，逐渐转向统一监管体制。(4)一个国家的法律制度。以德国和斯堪的纳维亚国家为代表的大陆法系国家更倾向于选择统一监管。
此外，各国金融监管体系的调整也充分体现了金融监管理念的新发展。其中，风险监管和功能监管的理念在一定程度上影响了一些国家金融监管体系的调整。
二、主要金融监管体系介绍及利弊分析
目前，经过发展和调整的全球金融监管体系主要可以分为以下三类:统一监管模式、分业监管模式和双峰监管模式。就金融管理体制与监管体制的对应关系而言，目前国际上主要有四种对应模式:分业管理、分业监管，如中国和法国；分业经营统一监管，比如韩国；综合管理，分业监管，如美国；综合管理、统一监管，如新加坡、英国、日本等。短期来看，金融监管体系和金融管理体系不一定完全对应，但长期来看，应该是对应的。
(一)统一监管模式及其利弊
统一监管模式是指由一个机构负责银行、证券、保险至少三大金融领域的审慎监管和市场行为监管。统一监管主要是为了适应金融业务一体化的发展趋势，也是全球金融监管体系的发展趋势。统一监管的典型代表国家是新加坡和英国。
新加坡是最早实行统一监管的国家(1984)，也是最统一的国家，即由一个机构(新加坡金融服务管理局，MAS)负责所有金融监管领域，履行相当于中国“一行三会”的职能。与新加坡类似，英国金融服务管理局(FSA)对所有金融机构实施审慎监管和市场行为监管。不同的是，英国的中央银行从金融监管机构中分离出来，不承担微观监管责任，而是负责货币稳定和金融稳定，同时承担对外汇、期货和贵金属交易的监管。
统一监管的主要好处是:有利于管理和控制整个金融体系的风险；有利于获得监管的规模效益，降低监管成本；有利于提高监管质量和一致性，减少多重监管。统一监管的优势在金融集团监管中尤为明显，有利于全面评估整个集团的风险，实现有效的并表监管。
统一监管的弊端是:由于不同领域的风险不同，监管目标不一致，如果没有明确的监管目标，其监管效率甚至可能低于分业监管；原有的分业监管带来的法律法规不协调，可能导致难以形成监管合力，达不到预期的监管一致性和效率；缺乏监管竞争很容易导致官僚主义；可能产生道德风险并蔓延到整个金融领域；专业领域的金融监管人才培养难度大。
(二)分业监管模式及其利弊
分业监管模式是以机构监管为基础的。其基本框架是:银行、证券、保险三大金融部门应设立专业监管机构负责统筹监管(包括审慎监管和市场行为监管)。
分业监管的主要优势是:监管分工明确，可以避免危机的连锁反应；能够集中精力监管特定机构或领域，有利于提高监管专业化程度。弊端在于:一是监管机构职权重叠，金融法律法规不统一，降低了监管的效率和一致性；第二，分散管理容易形成监管“真空”。这主要体现在对金融集团的监管上，很难全面掌握集团的整体风险。如果监管机构之间没有建立有效的信息共享系统，就很容易导致监管套利。
中国是分业经营、分业监管的典型国家。回归综合管理后，有些国家仍然实行分业监管，但根据需要进行一些改进，以达到某种程度的统一，如美国的“伞式”监管。
美国在1999年颁布了《金融服务现代化法案》，允许金融控股公司同时从事银行、证券、基金、保险和商业银行业务。为适应这种变化，美国在完善原有分业监管体制的基础上，形成了独特的“保护伞”监管模式，主要体现在对金融控股公司的监管上:即指定美联储作为金融控股公司的保护伞监管机构，负责对金融控股公司的全面监管；同时，金融控股公司所属的各类金融机构，按照其经营的业务类型而不是机构类型，由不同行业的主要监管人进行监管(称为职能监管人)。伞主管和职能主管必须相互协调。为了避免重复和过度监管，对保护伞监管者的权力进行了限制，也就是说，美联储必须尊重职能监管者的权威，一般不直接监管金融控股公司的子公司，而应尽可能采纳职能监管者的检查结果。未经职能监管机构同意，美联储不得要求非银行机构向破产银行注资；当控股公司或从事非银行业务的子公司威胁到银行子公司的稳定时，美联储有权干预。通过这种特殊的监管安排，可以在一定程度上保证金融控股公司的稳定性和效率。但是，这种模式过于多边和分散，这是由美国监管体系和双轨制银行体系(联邦注册和州注册银行，其中美联储负责监管联邦银行)复杂和多层的历史决定的。如果不能建立良好的沟通协调机制，很容易导致责任不清和监管扯皮。此外，这也使得美联储成为唯一可以同时监管银行业、证券业和保险业的机构，监管职能进一步集中并整合到央行，很可能导致监管垄断。
(三)“双峰”监管模式及其利弊
双峰监管以功能监管为基础，即按照金融监管的两个主要功能领域进行监管，即审慎监管(这里的审慎监管也包括宏观监管)和市场行为监管。这种监管一般由两类监管机构组成，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险(从这个角度看，双峰监管也是统一监管)；另一个负责监管所有金融机构的信息披露和市场行为，所以这种模式被称为“双峰”模式，代表澳大利亚。
澳大利亚从7月1998开始实施新的监管制度。具体安排是，澳大利亚审慎监管局(APRA)负责对所有金融机构的审慎监管，包括银行、证券和保险公司；澳大利亚证券投资委员会(ASIC)负责所有金融机构的信息披露和市场行为监管。央行专门行使货币政策职能，不参与对金融机构的监管。此外，协调监管机构和中央银行的责任属于财政部。
双峰监管的优势在于:解决了审慎监管和市场行为监管的内在冲突，保证了各自监管领域监管的一致性，避免了不同监管部门之间的职能重叠。与分业监管相比，降低了监管者之间协调的成本和难度。与统一监管相比，在一定程度上保留了监管者之间的竞争和制约关系。缺点是监管可能存在“灰色地带”，没有考虑到不同金融机构之间的差异，难以根据不同金融机构的特点有效采取相应的监管措施。
(四)中央银行在金融监管中的作用
除了统分之外，金融监管体制的差异还体现在中央银行是否参与金融监管。业界普遍认同央行应该参与宏观监管，维护整个金融体系的稳定，承担最后贷款人的角色。然而，中央银行是否应该参与单个金融机构的微观监管，参与的程度和方式仍有争议。这种争议在统一监管模式和分业监管模式中都存在。世界银行和国际货币基金组织2005年的评估报告指出，如果建立统一的金融监管机构，该机构很有可能从中央银行中分离出来。事实上，大多数实行统一监管体制的国家都将中央银行的微观监管职能进行了分离。当然，很多OECD国家的央行仍然参与金融监管，而在非OECD国家，绝大多数央行仍然参与金融监管。
中央银行参与微观监管也有利有弊。其主要优点是:第一，货币政策与银行监管之间有很强的相关性，有利于信息交流和政策协调。第二，有利于发挥最后贷款人的作用。如果央行不承担监管责任，不掌握必要的监管信息，那么在提供救助时就会陷入两难境地。
其主要缺点是:第一，货币政策与银行监管存在利益冲突。一般来说，货币政策是逆经济周期运行的，而监管政策是顺经济周期运行的，这是两者冲突的根源。第二，同时担任银行监管者和最后贷款人可能会导致道德风险。作为银行监管者，为了在可能发生的金融危机中不成为众矢之的，在承担最后贷款人责任时往往存在过度放贷的倾向，从而导致道德风险和通货膨胀效应。
从各国的情况来看，中央银行监管职能的整合与分离只是相对的而非绝对的，区别只是正式或非正式监管权力的运用。不管怎样，金融监管者和负责金融稳定的人必须深入合作。事实上，中央银行垄断金融监管职能或完全脱离金融监管职能是不现实的。
三、关于金融监管体系的一些结论和启示
纵观各国金融监管制度的理论探讨和实践选择，可以得出以下初步结论:
第一，各种金融监管制度各有利弊，不存在普遍适用的最优制度。从理论上讲，金融监管制度虽然对监管的有效性意义重大，但只是为有效监管提供了良好的环境，并不能保证监管本身的有效性。
第二，一国金融监管制度的选择必须考虑本国国情和经济金融发展状况，同时充分考虑一国金融发展历史、文化和现有法律制度。金融监管制度的选择与国内金融体系结构(银行、保险和资本市场各自的发达程度和相对重要性)以及金融机构的特征(分业经营还是综合经营，金融集团的发展程度)高度相关。
第三，任何国家都必须综合分析金融监管体制调整带来的成本和收益，包括调整过程本身所包含的风险。在操作过程中，需要谨慎推进，避免对金融业发展造成不利影响。
虽然没有普适的最优模型，但一般来说，一个好的金融监管体系需要具备以下特征:
首先，可以确保金融监管目标明确、运作独立，覆盖所有金融机构(包括金融集团)和功能领域，有效应对现有金融体系的各种风险，适应金融体系的不断发展。
其次，可以兼顾监管效率(以最低的成本实现目标)和监管有效性(实现既定的监管目标)。也就是说，一方面，监管机构之间分工明确，没有过度交叉监管和重复监管；另一方面，没有重大的监管真空。
第三，金融监管与监督，以及不同金融监管机构之间可以建立良好的监管协调机制。
最后，可以有效规避监管机构自身的道德风险。
四、我国金融监管体系的发展历程、现状及存在的问题
(一)中国金融监管体系的发展及现状
中国的金融监管体系有自己独特的发展道路。20世纪80年代中期以后，中国的商业银行开始面临跨行业经营的竞争，许多商业银行成立了自己的信托、投资和证券公司。中国人民银行作为国家金融管理机关，负责金融机构和金融市场的统筹管理，包括股票和债券的管理。同时作为国家证券主管部门，负责证券发行上市的审批。保险监管职能也由中国人民银行承担。这一时期形成了综合管理、统一监管的格局。
199210国务院决定设立国务院证券委员会(以下简称证券委)和证券监督管理委员会(以下简称证监会)。国务院根据证券市场发展的实际情况，明确划分了中国证监会和中国人民银行在证券机构监管方面的职责，形成了中国人民银行和中国证监会共同监管证券市场的体制。
从65438年到0995年，中国正式建立分业经营体制(此时国际社会已经开始由分业经营向综合经营转变)。之后分业监管制度不断完善。1997 165438+10月，中央金融工作会议提出，建立健全“集中统一”的证券市场监管体系。1998年6月，人民银行将证券市场监管的职责全部交给证监会，真正形成了银行和证券的分业监管。1998 165438+10月，中国保险监督管理委员会成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。至此，中国人民银行已将证券和保险监管职能分离，但保留了银行业监管职能。2003年3月，第十届全国人民代表大会第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司和其他存款类金融机构的监管职能剥离，与中央金融工作委员会的相关职能整合，成立中国银行业监督管理委员会(4.15，0.01，0.24%)。至此，我国正式完成分业监管体制建设，形成了银监会、证监会、保监会(以下简称“三会”)均负责金融微观监管，人民银行负责金融稳定的监管体制。
可以说，中国由统一监管向分业监管转变是由当时经济金融发展的历史背景决定的，符合中国国情。总的来说，目前我国金融监管体制分工明确，这种专业化的监管体制与我国严格分业经营的现状基本相适应。
(二)主要问题
我国现有的金融监管体系也存在一些问题，亟待完善。这些问题既有现有体制和分业模式的固有弊端，也有金融市场不断发展带来的新挑战。主要包括:
1.随着金融业务的不断创新、交叉业务的日益增多和综合业务试点的推进，严格分业监管的效率逐渐降低，监管真空和重复监管并存，监管一致性问题日益突出，特别是在金融控股公司和交叉业务金融服务的监管方面。银监会、证监会、保监会分别监管银行业、证券业、保险业。不同的机构需要向不同的监管部门申请业务牌照，执行不同的监管标准。即使是同一项业务，也需要获得不同部门的许可，重复监管现象突出。同时，银行、信托、证券、保险业务的融合削弱了分业监管的业务基础，必然导致监管的真空和冲突。权力设置和资源控制的重复呈现在涉及审批权力的领域，监督和问题处理的真空呈现在涉及问责的领域。
2.金融业的开放缺乏整体战略，简单的分业监管无法有效监管外资金融机构。主要外资金融机构均实行集团化综合经营模式。虽然它们在中国的机构也必须遵循中国的分业经营体制，但同一实体可以分别进入中国的银行业、证券业和保险业。境内机构通过与总部前后台合作，以“前台分业经营、后台混业经营”的模式实现实际的综合经营，实现在境内跨行业持股、跨行业经营、产品分销的目的。现行分业监管体制无法对上述外资金融集团进行有效监管，难以全面掌握外资金融集团在中国的发展和风险状况，也难以形成监管合力。
3.中央银行的责任和职能需要进一步明确。目前，央行承担了多种监管职责，包括:金融宏观调控职责，负责制定货币政策，维护货币稳定；宏观监管职责，负责金融体系的稳定，监管权力涵盖包括银行、证券、保险在内的所有金融领域；最后贷款人负责支付系统的稳定。此外，央行实际上保留了一些微观监管权力，包括:负责银行间同业拆借、银行间债券和银行间外汇市场的监管；根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、损益表以及其他财务会计和统计报表和资料；根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查和监督。银行业金融机构发生支付困难，可能引发金融风险时，经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查和监督。
需要指出的是，由于我国的体制原因，央行通过行使最后贷款人的职能，实际上成为了部分银行的所有者，这与其宏观调控职责相冲突。
4.银行监管和金融稳定的责任需要进一步澄清和合作。不可否认，这两种责任之间有着密切的关系。两者可以在职责分工明确、沟通协调机制良好的前提下分开。但是，从我国目前的情况来看，一方面，央行仍然保留了一些微观监管职能，并没有最终消除金融监管与货币政策传导的内生冲突，同时，银监会与央行存在一些职责重叠。例如，两家公司要求受监管机构同时报告相同的信息。另一方面，两家公司没有建立起制度化的信息共享、支持功能共享和定期沟通协调的机制。更重要的是，他们没有明确支付危机发生时监管合作模式的具体框架和程序，因此无法避免重复监管和监管弱化的问题。
5.监管协调机制有待完善和加强，监管机构之间沟通不足、信息享受程度低等问题较为突出。监管协调性差是分业监管体制的固有缺陷。此外，中国独特的行政体制和文化使得三个监管部门之间以及监管机构与央行和其他宏观调控部门之间的协调很难，也很无效。这些部门是独立的部级单位，自成体系，各司其职，各自为政，很容易形成部门利益，造成监管真空和摩擦，给跨行业违规以可乘之机。另外，发现问题的时候，很难决定谁来牵头，谁来做最后的决定。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更加突出，并严重影响监管效率的提高。
动词 （verb的缩写）完善现有金融监管体系的政策建议
今年6月5438+10月召开的中央金融工作会议已经明确提出，要在继续实行银行、证券、保险分业监管体制的前提下，完善金融监管体制机制。应该说，这一思路与我国目前的金融发展和监管现状是相适应的:首先，虽然综合经营已经成为不可逆转的全球化趋势，但很难一蹴而就。不难想象，经历了长期严格分业经营的中国，在转向完全综合经营之前，必然会有一个较长时期的“准综合经营”，这也意味着中国不可能在短时间内实现统一监管。其次，我国经过多次体制改革，终于在2003年形成了目前的金融监管体制，短时间内恢复原有体制既不现实，也不可行。这种“人才和能力的结合”将带来与机构变革和内部整合相关的法律和文件的修改，这将使新机构至少在运行的最初几年难以很好地履行监管职责，并必然导致一定的风险和效率损失。无论对于整个社会还是金融行业，制度变迁的风险往往是最大的风险，涉及资源重组、制度变迁、社会观念更新等诸多方面，需要谨慎行事。
因此，我国应结合国情和金融监管现状。现阶段，在继续实施现有分业监管体制的前提下，应尽快明确对金融控股公司的监管安排，着力完善金融监管的协调合作机制。从长远来看，应在稳步推进我国金融业综合经营试点的基础上，根据市场发展的需要，在修改完善法律法规的前提下，逐步探索可能的统一监管体制。
基于上述考虑，我们认为，当务之急是采取以下措施加强和完善现有的金融监管体系:
(一)明确金融控股公司的监管安排
在党的十六届五中全会上，我国已经明确提出要稳步推进综合治理试点。业界普遍认为，根据我国金融发展的现实，金融控股公司应该成为我国金融机构实施综合经营的理想组织形式选择。分业监管的主要弊端是难以有效监管跨行业经营的金融控股公司。因此，在当前继续实施分业监管的前提下，有必要对现有监管制度进行微调，尽快明确对金融控股公司的监管制度安排，以适应现阶段金融业务创新和金融控股公司发展的需要。
在统一监管体制下，由于监管机构只有一个，金融控股公司的监管权归属基本不存在争议。从国际上看，分业监管体制下对金融控股公司的监管有以下安排:第一，如前所述，美国的“保护伞”监管由中央银行负责；二是主监督制或牵头监督制。法国也做出了类似的安排，即对金融控股公司中相关机构和业务的监管按照其业务性质分别进行，而金融控股公司的集团公司则可以按照其主营业务性质归属于相应的监管机构。我们建议考虑主监督制度。这一制度实际上已经写入了“三会”签署的《金融监管分工合作备忘录》，但需要尽快在国务院正式明确。
可以说，主要监管体制基本适应了我国目前的金融发展和监管现状。原因如下:
1，从制度变迁的角度看，是一种低成本的制度安排。
我国2003年刚刚将央行的银行监管职能分离出来，央行原有的微观监管机构全部划归银监会，短时间内重新承担微观监管职能，需要在人员和制度建设上重新投入。同时，内部管理整合的难度也不容忽视。美国“保护伞”监管的一个重要前提是，美联储一直负责监管联邦注册的银行。
2.适应我国金融控股公司的发展现状。
目前，我国金融控股公司的发展仍处于萌芽阶段，其业务交叉性和复杂性仍有一个逐步发展的过程。主监管体系能够应对监管中国金融控股公司的挑战。大多数金融集团，如中信集团、光大集团、平安集团等。，往往以一家金融机构(主要是商业银行和保险公司)为投资主体，跨行业设立其他金融机构。集团也有比较优势明显的主业，投资新机构从事其他业务更多是基于范围经济和分销渠道的考虑。此外，综合理财的规模和业务整合度都很低。
3.“三会”有能力承担各自领域的主要监管责任。
“三会”经过长期运作，在各自领域积累了丰富的监管经验和相当的监管技能，并逐步与国际接轨。以银监会为例(银行业占我国金融体系金融资产的90%以上，这一事实决定了银行将成为金融控股公司设立的主要参与者。按照主体监管体制，银监会将承担主体监管责任)。银监会在继承和吸收央行原有监管经验和技巧的基础上，在监管体系建设、监管理念确立、监管手段完善和监管有效性提升等方面取得了实质性进展，能够对商业银行的资本充足率、流动性、贷款集中度和关联交易进行有效监管。与多个国家和地区签署了银行监管合作备忘录，开发建设了覆盖所有银行机构的风险导向监管信息系统。
4.道德风险是中央银行承担金融控股公司监管责任的最主要风险。
央行也可以是金融控股公司监督者的潜在人选，央行承担这一职责是合理的，但同时也有很大的弊端，突出表现在:一是对中国而言，造成了体制改革的过度波动和重复性；其次，会进一步加剧央行和银监会的职能重叠；最后，也是最值得注意的，它将加剧央行自身的道德风险。如前所述，央行实际上集中了很多金融监管职责。如果增加监管金融控股公司的职责，容易导致以下风险:一是金融安全网溢出；二是非银行业务风险向银行业务蔓延；三是打破了目前已经形成的金融监管机构之间的竞争和制约关系，导致中央银行监管权力过大，从而引发相应的责任机制问题。
(二)完善和加强分类监管体制下的监管协调机制。
党的十七大明确提出要“完善部门间协调合作机制”。无论是从降低监管成本、提高监管有效性的角度，还是从应对新型、跨行业监管挑战的角度，都迫切需要完善和加强分类监管体制下的监管协调机制。这一机制的建立可以考虑以下三个层面:
1.建立国务院层面的监管协调机制。
在采取金融控股公司主体监管体制的前提下，应考虑建立国务院层面的金融监管协调机构。这一机构不履行日常监管职责，但作为最高级别的监管协调机构，负责金融监管领域的重大事项，全面负责金融监管和金融改革发展战略规划。
2.建立金融监管与金融监管的协调与衔接。
财政、货币和金融监管政策之间应该协调一致。需要建立“三会”、财政部和中国人民银行之间的协调机制，建立英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局分工合作的制度框架。
3.强化“三会”监督协调机制。
自银监会成立以来，“三会”一直非常重视相互之间的协调与配合；如何形成监管合力，避免全方位进入中国的外资金融机构出现监管真空；金融控股公司如何实施主体监管制度？