南海诸岛的法律地位
岳德明
《战略与管理》，2002年第3期
一、“南海问题”的由来和现状
所谓“南海问题”，是指南海周边国家在南海岛礁归属和海域划分上的分歧和争议。[1]20世纪70年代以前，除了一些国家(如南越、菲律宾)对西沙、南沙提出非法主权主张外，基本不存在“南海问题”。中国对南海诸岛(东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等)的主权。)得到了包括南海周边国家在内的国际社会的认可。比如1974之前，侵占南沙岛礁最多的越南，从官方声明、地图、教科书都承认南海诸岛属于中国。[2]南海问题的突出始于20世纪70年代，与两个主要因素有关。首先，自1960年代以来，在南海发现了丰富的石油和天然气资源。二、《联合国海洋法公约》1982年签署，1994+065438+10月生效。石油和天然气对当代经济发展的重要性不言而喻。目前还没有替代能源，油气资源无疑起着维系国民经济命脉的作用。65438-0973年第四次中东战争期间，阿拉伯国家的石油禁运打击了西方经济，从反面证明了油气资源的地位。南海油气田的发现对邻国来说无异于一声春雷。现有的南海岛礁和浅滩成为越南、菲律宾、马来西亚等周边国家觊觎的对象。占领一个岛礁，就可以控制一大片海域，也就意味着桶桶石油都将是自己的。1982年签署的《联合国海洋法公约》由于一些不明确的条款存在缺陷，被越南、菲律宾、马来西亚等国根据自己的意愿断章取义，为其侵占中国南海岛礁辩护。但从严格的法律角度来看，根据“禁止反言”、“法律不溯及既往”和“历史所有权”原则，越南、菲律宾、马来西亚等国的侵占行为在国际法上是站不住脚的，其所谓的“法律依据”也违背了《联合国海洋法公约》的基本原则和相关条款的精神。[3]
周边国家从1969开始占领中国南海岛礁:到1998，越南占领29个，马来西亚占领11，菲律宾占领8个。[4]文莱声称对南通礁拥有主权。此外，这些国家以国内立法或政府声明的形式将中国南海划分为其领海、专属经济区和大陆架。根据其立法或声明，相关国家会对中国海域进行如下侵占:越南，1万平方公里以上；菲律宾，465438+10万多平方公里；马来西亚，27万多平方公里；印度尼西亚，5万多平方公里；文莱，3000平方公里。五国还利用国际资本在南海钻探了1000多口油气井；仅1999一年，五国就在南沙海域开采了4043万吨石油和310亿立方米天然气。[5]此外，在南海作业的中国渔民和渔船被越南、菲律宾和马来西亚扣押。有关国家还制造了其他麻烦，以便为自己攫取更多资源。
需要指出的是，周边国家侵占了中国的岛礁和海域，主要是南沙群岛及其海域。除黄岩岛外，东沙、中沙、西沙海域基本没有争议；虽然越南政府一度宣称对西沙群岛拥有主权，但由于中国早已在国内立法中划定了西沙群岛的领海基线并实际控制，西沙群岛问题并未演变成现实问题。因此，南海问题目前主要表现在南沙问题上。
第二，20世纪70年代以前，新中国政府宣布对南海诸岛拥有主权。
中华人民共和国成立后，由于缺乏海军力量，人民解放军未能在南海所有岛屿驻军进行有效控制。20世纪70年代以前，海军只驻扎在西沙群岛的宣德群岛。但我国渔民的捕捞活动包括西沙、南沙等南海诸岛。中国政府从未放弃对南海的主权声明。早在1951年8月15日，外交部长周恩来就在关于美英法和约草案和三藩市会议的声明中明确指出:“西沙群岛和南威岛，同整个南沙群岛、东沙群岛和中沙群岛一样，属于中国...日本投降后，都被当时的中国政府接收了。”[6]1956年5月29日，针对菲律宾外长加西亚声称南沙群岛“应该”属于菲律宾，中国政府郑重声明，“中国人民* *和中华人民共和国对这些岛屿拥有无可争辩的合法主权”，“不允许任何国家以任何借口和方式侵犯”。[7]此后，中国政府在1958年9月4日的领海声明和1959年2月27日中国外交部发表的声明中重申，东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛“属于中国”，“是中国的领土”。[8]
当然，仅仅宣示主权是不够的。由于海军力量未能进入群岛，客观上，南海周边国家后来有了占领岛礁的机会。但主权宣示不可或缺，这使中国对南海诸岛的主权在国际法上有了持续、充分的法理依据。
第三，20世纪70年代以来中国的南海政策及其演变。
20世纪70年代以来，南海问题凸显，面对岛礁被占领、海域被分割、渔民被扣押、资源被掠夺，中国政府相应地实施了一系列措施，维护中国在南海的主权，最大限度地争取中国的国家利益，“南海政策”应运而生。所谓“南海政策”，是指中国政府在对外战略的总体利益指导下，制定并付诸实施的具体方针、政策和措施。“南海政策”是中国外交政策的一个组成部分，服务于总体外交政策。
20世纪70年代以来，国内外形势发生了很大变化，中国政府的南海政策也在发生变化。不变的是维护国家利益的目标。那么，中国的南海政策在过去30年里是如何演变的呢？笔者认为，20世纪70年代以来中国政府的南海政策大致可以分为两个时期:70、80年代的主权宣示和有限自卫时期，90年代以来的“搁置争议、友好协商、促进合作”时期。
20世纪1.70、80年代:主权宣示与有限自卫。
这一时期，中国内政发生了巨大变化，对外战略也进行了重大调整。尽管如此，中国政府的南海政策并未发生重大变化，这与冷战背景密切相关。冷战进入七八十年代，美苏争霸呈现胶着状态。苏联支持越南追求地区霸权，以此扩大在印度支那的势力范围。依靠苏联的支持，越南进行侵略扩张:不仅侵略柬埔寨，而且排除中国反华，恶化越中关系，肆意侵占中国南沙岛礁。在此期间，中国南沙岛礁被越南侵占最为严重。因此，这一时期中国的南海政策主要是针对越南的。但中国还是采取了非常克制的态度，以宣示主权为主，仅自卫反击过两次(西沙永乐群岛之战和“3·14”战争)。中国政府采取这些措施，是在力所能及的范围内避免争端升级，并始终愿意通过谈判和平解决争端。
在此期间，中国政府只是针对菲律宾等国侵占中国南海岛礁和在中国南海钻探石油的行为作出了主权宣示。
值得注意的是，在此期间，邓小平在1984中提出了“搁置主权问题，共同开发”的主张，但并未上升到政策层面。
1)对越南的措施
20世纪70年代中期，南海周边邻国侵占了中国的南海诸岛，尤其是南越当局。中国政府不断发表主权声明，宣称对南海诸岛拥有无可争辩的主权。同时，在力所能及的范围内，以实际行动收复部分被占岛礁，表明维护主权的决心。西沙保卫战就是这样的行动。
西沙的永乐群岛被南越当局侵占；南越海军还不断挑衅中国海军巡逻舰队，企图占领更多岛礁。1974 65438+10月19中国海军在遭受严重攻击的情况下，进行了自卫反击，收复了被占领的西沙岛礁。西沙保卫战仅持续了两天，中国军队进行了有限自卫反击，但意义重大，标志着“中国对西沙全面恢复主权”，[9]并使西沙避免了像南沙一样被占领的命运。
西沙保卫战后，南海局势并未平息，南越当局开始侵占中国南沙岛礁。越南统一后，越南社会主义共和国不仅“接管”了南越在中国南沙占领的6个岛礁并拒绝归还，还变本加厉地对整个南沙群岛和西沙群岛主张主权，并继续占领南沙群岛岛礁(这种占领在上世纪90年代仍有发生)。还声称北部湾已经被瓜分，想占领北部湾的三分之二。由于越南对中国的敌对政策，两国边界领土争端谈判没有取得任何成果。然而，中国政府在南海争端中保持了高度克制，长期以来没有采取任何军事行动。即使在1979年2月至16年3月越军对华自卫反击时，海军也没有到南沙展开军事斗争。中国政府所做的，就是宣示主权:1978 65438+2月29日65438+9月2 6日0979 65438+7月28日0980 1982 65438+10月28日65438。65438+2月2日，中国外交部及其发言人多次表示，中国对包括南沙群岛和西沙群岛在内的南海诸岛拥有主权，谴责越南持续侵占中国岛礁，并与苏联签署协议开采和掠夺中国油气资源。[10]针对越南政府于1979年9月炮制的《越南对黄沙和长沙群岛的主权》白皮书，中国外交部于1980年6月专门发表了《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》文件，以大量确凿的历史事实驳斥了越南政府捏造的谎言。
根据1987年联合国教科文组织IOC第14次会议决议，中国于1988年初在南沙永暑礁建立了海平面观测站，并在赤瓜礁等5个礁点驻扎。2月20日，越方公开指责中国。中国外交部2月22日发表声明，指出中方活动纯属主权范围内的事情，并警告越方不要阻挠。3月14日，中方人员在赤瓜礁作业时，越方人员同时登礁，袭击中方人员和中方船只。中国被迫反击，双方发生短暂冲突。是为了3月14日的冲突。同日，中国外交部向越南驻华大使馆发出照会，对越南袭击中国船只提出强烈抗议。
在“3·14”冲突中，中国以极其有限的自卫还击，没有收复任何被越南侵占的岛礁，只是维持了对几个岛礁的现有控制。所以直到现在，南沙除太平岛由台湾省控制外，其他所有岛屿都被其他国家占领，解放军海军只占7个礁。[11]而且，在“3·14”自卫反击战之后，中国在南海争端中没有采取任何自卫武装行动；中国用实际行动践行了他后来的“搁置争议”政策。“3·14”自卫反击战成为迄今为止中国在南海争端中采取的第二次也是最后一次自卫武装行动。事实上，在“3·14”冲突发生后不久，中国政府在5月1988日公布的《西沙群岛和南沙群岛备忘录》(简称《备忘录》)中就提出了“南沙问题暂时搁置，以后再讨论解决”的主张。[12]但当时在3·14冲突后，越南以救援工作为由继续侵占中国岛礁，并在1989公开侵占多个岛礁，于是外交部发言人不得不再次发表多次讲话，重申中国对西沙群岛和南沙群岛的主权，谴责越南的侵略行为，要求越南撤出其所侵占的岛礁。因此，备忘录中的主张根本没有得到回答，但它显示了中国政府调整南海政策的迹象。
其实早在1984 10 10月22日，在中央顾问委员会第三次全体会议上谈到南沙群岛时，邓小平就说过:“一个办法是搁置主权问题，共同开发，可以消除多年积累的问题。”[13]这是后来人们常说的“搁置争议，* * *与发展”(确切地说应该是“搁置主权，* * *与发展”)的原始表述之一。在1980年代，由于南海争端的主要当事方中国和越南之间的不正常关系，这一想法无法付诸实施，因此中国政府没有将其作为一项政策。
2)对菲律宾和其他相关国家的倡议。
上世纪七八十年代，菲律宾是侵占中国南海岛礁的国家。然而，这一时期中菲之间的矛盾和对抗在南海争端中并不突出。中国外交部发言人仅针对菲律宾作出有限的主权宣示，强调“南沙群岛及其附近海域的主权属于中国”:中菲在南海不存在直接冲突。这与上世纪90年代不同。至于同样侵占南沙岛礁的马来西亚，中国政府采取的单独措施就更少了。
3)内政:为突出对南沙群岛的主权权利，中国于1984年设立海南行政区，1988年设立海南省，将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛岛礁及附近海域纳入其管辖范围。
4)回顾20世纪70年代和80年代中国的南海政策，我们可以发现其特点如下:
(1)对越斗争处于主导地位，这是由双方关系和南海问题的客观情况决定的——越南对中国的挑衅居多；
(2)由于和平解决的愿望和客观力量的限制，宣示主权成为政策的主要内容:
(3)在必要的情况下，进行有限的自卫反击，以显示主权的存在和维护主权的力量和决心；
(4)由于冷战的背景和中美苏三角的作用，美日等域外大国没有介入南海争端，南海问题也没有呈现国际化的趋势，因此外界因素的考虑在中国的南海政策中处于非常次要的地位。
至于如何评价这一时期中国的南海政策，笔者认为，由于这一时期是南沙岛礁和海域被周边国家侵占和瓜分最严重的时期，因此反复的主权宣示和有限的自卫反击成为中国政府必要而合理的政策选择。这些措施虽然没有从根本上扭转中国的不利地位——大量岛礁仍被占领，但中国至少保持了对南沙群岛部分沙礁和整个西沙群岛的控制；更重要的是，中国在法理上一直占据主动，也就是向外界表明，中国一直有和平解决争端的愿望。这也为未来的政策调整留下了空间。值得一提的是，这一时期提出了“搁置争议，共同开发”的主张，并出现了政策的迹象。
2.20世纪90年代以来:“搁置争议、友好协商、双边谈判、促进合作”
1)20世纪90年代以来，南海问题的新特点及中国对南海政策的调整和措施。
20世纪90年代以来，随着冷战的结束，南海问题也呈现出新的特点。在中国与相关国家的争端中，表现为:
(1)中越矛盾下降，中菲矛盾上升。
冷战后，越南改变了外交政策，放弃了敌视中国的政策，开始改善与中国的关系。1991年11月，中越关系正常化。之后，越南侵占了中国南沙的两个岛礁。然而，由于双边关系的良好发展，中越之间在南海问题上没有发生重大冲突。此外，两国就边界和领土争端建立了谈判机制(先后建立了陆地边界联合工作组、北部湾划界联合工作组和中越海上问题专家组)，并取得了重大进展:1999 12.30，两国签署了《中越陆地边界条约》，2000年2月25日签署了《中越北部湾划界协定》。这为中越谈判解决南海问题提供了机会。这期间，中越在南海也有过摩擦，比如“万安北-21”石油合同区问题，总是以中国的容忍和克制而告终。
同一时期，菲律宾对中国的挑衅增多，包括美济礁事件、黄岩岛事件、菲律宾组织记者采访南沙岛礁等。菲律宾也多次扣留中国渔船和渔民。菲律宾已成为继越南之后中国南海政策的另一个焦点。
(2)南海周边邻国开始在东盟内部就南海争端进行磋商。
1992年7月，第25届东盟外长会议通过了《东盟关于南海的宣言》。1995年7月，越南成为东盟成员国，这促进了东盟关于南海争端的内部磋商。1999 165438+10月，东盟成员国经过多次磋商，最终就“南海存在主权争议的海域”行为准则达成一致，即冻结现状。[14]
(3)《联合国海洋法公约》生效，争端从岛礁延伸到海域。
1994，11年6月，《联合国海洋法公约》生效，周边国家根据自身需要断章取义，专属经济区和大陆架的划分之争由此凸显。比如菲律宾声称对中国黄岩岛拥有主权，这是没有争议的。
(4)地区外大国开始介入南海问题。
冷战结束后，美、日、印等南海以外的大国出于自身利益考虑，开始对南海进行渗透。虽然1992年美军撤出菲律宾，但1999年美菲签署的《访问部队协议》规定，美国有责任保卫菲律宾不受攻击。美军还在新加坡建立了海军基地，并于2001年3月公开重返东南亚。1997，新《日美防卫合作指针》实际上将南海纳入了美日干预范围。印度还声称“南海”是印度的利益所在。外国势力向南海渗透的最直接表现是，他们与东盟国家在南海周围举行联合军事演习。从2000年6月6日至2000年10月6日，该区域以外的大国至少在南海进行了九次联合军事演习。[15]2001 4月1日中美撞机事件是域外大国向南海渗透的突出例子。区域外大国的干预无疑使南海问题复杂化，并使中国更难与相关国家谈判解决南海争端。对于中国来说，这显然是一个劣势。
(5)中国与东盟的关系不断改善和发展。
1990年8月，中国与印尼复交；5438年6月+10月，中国与新加坡正式建交；1991年9月，与文莱建交。迄今为止，中国已与所有东盟成员国建立了正常外交关系，从而为中国与东盟关系的发展奠定了坚实的基础。此后，中国与东盟的关系走上了良性发展的轨道。从地区和平稳定的大局出发，中国也支持东盟的扩大和发展。在中国的积极努力下，中国与东盟形成了区域经济与安全磋商机制。中国先是参加东盟地区论坛，然后成为东盟全面对话的伙伴，再后来参加“10+3”和“10+1”会议。1997 12、中国与东盟宣布建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系。2001 11双方宣布建立中国-东盟自由贸易区。中国-东盟关系的良好发展已成为和平解决南海争端的有利因素。事实上，由于中国与东盟关系的发展，自20世纪90年代以来，中国的南海政策已经与中国的东盟政策紧密相连。
面对南海形势的新特点，中国的南海政策也有所调整。刚进入90年代，这种调整就显露出来了。199012中国总理在访问东南亚国家期间正式提出搁置争议、友好协商的倡议。[16]从此，“搁置争议* * *共同开发”成为中国政府对南海争端的政策宣言。[17]