物权法与国土资源管理(二):招标拍卖挂牌出让更加严格规范。

为贯彻落实物权法,进一步健全和完善国有土地出让制度,充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,2007年9月28日,国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号),自2007年6月28日起施行。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的颁布,是国有土地有偿出让发展的重要一步。

第一,国有土地招标拍卖出让是市场经济发展的必然选择。

1998修订的《土地管理法》明确规定,国家依法实行国有土地有偿使用制度,土地使用权有偿使用包括转让、出租、作价出资(入股)等方式。2001年5月30日,国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2006 54 38+0]15号),明确提出,为体现市场经济原则,保证土地使用权交易的公开、公平、公正,各地要大力推进土地使用权招标拍卖。国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,必须公开。商业房地产开发用地和其他土地供应计划公布后,有两个以上意向用地人使用同一土地的,必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招拍挂方式提供,国有土地使用权招拍挂必须公开进行。国务院15号文件首次明确具体地提出了国有土地招拍挂的范围和边界,首次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”,是第一个实行国有土地市场配置的国家政策,成为经营性用地由非市场配置向市场配置转变的分水岭,对土地资源市场配置制度的建立具有重大历史意义。

为落实国务院通知精神,推进土地资源市场化配置,国土资源部先后出台部门规章,限定划拨土地使用范围,建立健全招标拍卖挂牌制度,规范协议出让土地。2001,654 38+0 10月22日发布的《划拨用地目录》细化了划拨和补偿范围,不符合划拨目录的建设用地必须有偿使用。2002年5月9日,《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定》(国土资源部令第11号,以下简称11号)发布,明确规定商业、旅游、娱乐、商品房等各类经营性用地必须采用招标、拍卖或挂牌方式出让。2003年6月11日《国有土地使用权协议出让规定》规定,只有不符合招标、拍卖、挂牌条件的国有土地才可以协议出让。不难看出,三年来,国有土地划拨使用范围进一步明确,招标拍卖挂牌制度初步建立,国有土地协议出让行为进一步规范,市场化土地使用制度改革在制度层面取得明显进展。

随着市场经济的发展,土地资源市场化配置的条件日益成熟,招标、拍卖、出让土地的范围逐步扩大。2004年,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),要求推进土地资源市场化配置。除按现行规定必须以招标、拍卖、挂牌方式出让的土地外,工业用地也应创造条件逐步实行招标、拍卖、出让。2006年,国务院发布《关于加强土地调控的通知》(国发[2006]31号),明确规定工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让。这两个国务院文件既表明了国家实行最严格土地管理的决心,也明确了土地使用制度改革的基本内容和趋势,即建立和完善土地资源配置的市场机制,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。十届全国人大五次会议通过的物权法规定:“建设用地使用权可以通过出让或者划拨的方式设立。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地,以及同一块土地有两个以上意向用地的,应当通过公开招标、拍卖等方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”《物权法》在法律层面明确了以招标、拍卖或者挂牌方式出让土地的范围,进一步缩小了以划拨方式供地的范围。

2007年9月28日,国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号,以下简称39号令),自2007年6月5438+065438+10月1日起施行。随着39号令的颁布,土地市场体系建设又迈出了重要一步,国有建设用地使用权出让发生了重大变化。

二。39号令的主要内容

在令号发布后的五年内11,各地大力推进土地招标拍卖挂牌出让制度建设,招标拍卖挂牌出让制度在全国普遍建立。商业、旅游、娱乐、商品房等经营性用地全面落实,反映市场供求状况和资源稀缺程度的土地价格机制初步形成,市场在土地资源配置中的基础性作用得到有效发挥。据统计,我国以招标、拍卖、拍卖方式出让的土地面积和价格从2006年的6.66万公顷和4920万元+0增加到2006年的6.65万公顷和5.492亿元,分别增长了9倍和10.2倍。实践证明,招标拍卖挂牌制度符合建立和完善社会主义市场经济体制的发展方向,有力地推动了市场化的土地使用制度改革。

正因为如此,招标拍卖挂牌出让制度得到了《物权法》的肯定和接受,成为一项法律规定。因此,39号令在保持11号令基本原则、总体框架和主要内容不变的前提下,主要执行《物权法》关于国土资源部政策中建设用地使用权出让的新规定,进一步完善11号令中个别环节衔接不紧密的规定。根据物权法定原则,39号令首次将11号令中“国有土地使用权”的表述全部改为“国有建设用地使用权”,修改名称为《关于招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》。与11号令一样,39号令有* * 28条,主要包括招标拍卖挂牌出让的法律依据、招标拍卖出让的范围和原则、出让方案和出让方案的编制和公开发布、招标拍卖挂牌文件的编制和公开发布、招标程序、拍卖程序、挂牌程序、出让结果的公告、土地使用证的缴纳和发放、法律责任等。

三。39号令中的几个重要问题

(一)关于建设用地使用权设立的范围

11号令名称为《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》,内容为《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的具体规定》。《物权法》第十二章不仅具体规定了建设用地使用权的名称,还规定建设用地使用权可以分别在土地的地表、地上、地下设立。根据物权法,建设用地使用权的设立不是一个平面或者二维的概念,而是一个空间或者三维的概念。因此,39号令第二条明确,可以通过招标、拍卖或者挂牌方式,在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权。法令第6条、第9条、第15条和第17条中待出售土地的“位置”。11改为“边界和空间范围”。

今后开展国有建设用地出让活动要注意两个方面。一是在拟定土地出让方案、编制出让文件、签订土地出让合同时,要按照39号令要求,明确拟出让土地的界址点和空间范围,以空间体量代替平面面积,划定和标注建设用地使用权的权利范围,并作为计算出让金的依据。在土地登记中,不仅要记录用于确定土地面积的数据和图形,还要记录垂直标高,形成三维空间,以表示建设用地使用权的权利范围。二是在国有建设用地供应上,要改变原有的观念和模式,积极研究制定国有建设用地使用权设立登记等有针对性的政策措施,在编制国有建设用地供地计划、编制国有建设用地出让文件、 签订国有建设用地使用权出让合同或者出具国有建设用地划拨决定书,办理国有建设用地使用权登记,颁发国有建设用地使用权证书。

(2)关于招标、拍卖和挂标的范围。

根据《物权法》、39号令和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等。,确定以协议方式还是招标、拍卖、挂牌方式出让土地。一般来说,六类土地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让,即:①供应工业、商业、旅游、娱乐、商品房等各类经营性用地;(二)其他供地计划公布后,同一地块有两个以上意向用地者的;(三)划拨土地使用权改变用途,国有土地划拨决定或者法律、法规、行政法规明确规定应当以招标、拍卖、挂牌方式收回、出让土地使用权的;(四)划拨土地使用权转让,国有土地划拨决定书或者法律、法规、行政规章明确规定应当以招标、拍卖、挂牌方式收回、出让土地使用权的;(五)出让土地使用权改变用途,国有土地使用权出让合同或者法律、法规、行政法规明确规定以招标、拍卖、挂牌方式收回、出让土地使用权的;⑥依法应当进行招标、拍卖、挂牌的其他情形。特别需要明确的是,2006年国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中,设立了出让国有土地集体认定程序。对于无法确定是否符合协议或招标拍卖挂牌出让范围的具体宗地,由国有土地使用权出让协调决策机构集体确定具体出让方式。因此,不能确定是否符合上述招拍挂六种情形的出让宗地,应当由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定,集体认定应当以招拍挂方式挂牌的,也应当以招拍挂方式出让。

(三)招标、拍卖、挂牌应遵循的原则。

订单号11明确提出,招标拍卖挂牌出让应当遵循公开、公平、公正的原则,凡符合条件的竞买申请人均可参加招标拍卖挂牌出让活动。笔者认为,在公开、公平、公正三大原则中,公开是第一位的。没有完全的公开,公平无从谈起,正义无法实现。但在实践中,一些地方违反“三公”原则,在出让公告中设置注册资本、房地产开发资质、税务登记地、投资规模、成品油资质等排他性限制,为某一特定竞买人量身定制,排斥非有意竞买人参与出让活动。有的地方甚至在转让公告中规定,申请人必须是全国零售业前五名,必须交1。这种招拍挂出让名义上是公开出让,实际上并不是真正的市场配置。为此,39号令专门增加了不得对投标申请人进行限制的条款。第十一条规定:“中国人、国内外自然人、法人和其他组织,除法律、法规另有规定外,均可申请参加国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌活动。出让人不得在招标、拍卖、挂牌、转让公告中设定影响公平、公正竞争的限制。”这一规定有利于增加招标拍卖挂牌活动的公开性,保证公平公正。

(四)关于缴纳出让金和发放建设用地使用权证书的问题。

第23号法令。11明确规定,受让人应当按照《国有土地使用权出让合同》的约定,在缴纳全部出让金后,申请土地登记,取得土地使用权证书,取得土地使用权。这一规定已经明确,受让人在领取土地使用证之前,必须缴纳全部出让金。但近年来,一些地方出现了受让方只缴纳部分出让金并取得土地使用权证,然后凭土地使用权证申请土地抵押贷款的情况。这为所有出让金的及时支付埋下了隐患,也为开发商用少量资金囤积土地留下了空间。一旦情况不利于开发建设,土地就会闲置。土地不能及时开发利用,不能形成有效的住房供给,也增加了金融风险,不利于节约集约用地。为此,39号令明确了土地出让金缴纳和建设用地使用权证书发放。第二十三条规定:“受让人按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定付清全部国有建设用地使用权出让金后,应当依法申请土地登记,取得国有建设用地使用权证书。未按合同约定足额缴纳出让金的,不得发放国有建设用地使用权证书,也不得按出让金比例分割国有建设用地使用权证书。”

39号令发布后,有媒体报道称,39号令实施后,开发商必须一次性缴纳全部出让金,而非土地“分期付款”。这个说法其实是误读了这个条款的内容。《城市房地产管理法》第十五条明确规定“土地使用者应当按照租赁合同的约定支付出让金”。2000年,国土资源部和国家工商行政管理局联合发布了《国有土地使用权出让合同(示范文本)》,明确规定出让金的支付方式由出让方和受让方双方约定,可以一次付清,也可以分期付清。转让合同约定分期付款的,受让方分期付款;约定一次性支付的,一次性支付。但无论是一次性付款还是分期付款,都是在付清该宗地全部出让金后才能拿到土地使用权证。不交他们就拿不到证,也不能按照交过户费的比例分证。也就是说,开发商可以按照合同分期付款,但是不能分期领证。此外,必须明确,根据土地管理相关法律规定,所有土地出让都必须以宗地为单位,即必须按宗地拟定出让方案,按宗地组织出让,按宗地签订出让合同,按宗地发放土地使用证。现行法律不允许在出让金付清前将整块宗地细分为几块,可以单独发放土地使用证。因此,无论是订单号。11还是39号令,在出让金缴纳和发证上,是对现行土地管理法律和政策的重申,而不是对法律的突破。

39号令虽然只是依据物权法及相关法律法规对11号令的发展和完善,但并不是针对市场调控的新政策。客观地说,39号令强调公开、公平、公正的市场配置机制,包括重申土地出让规定,按地块签订合同,缴纳土地出让价款后才发证,不单独发证,有利于发挥市场机制。