新中国审计发展
前期1949到1978，我国没有独立的国家审计机构，对财务收支的审计监督主要与财务管理相结合。建国初期，在战争的废墟上恢复国民经济，对新生的共和国来说，是一项十分紧迫而艰巨的任务。为了争取财政和经济状况的根本改善，确保国民经济的全面复苏，中央政府领导了统一全国财政和经济的工作。为统一财政收支管理，中央要求严格执行预决算制度和审计会计制度，加强财政收支监督。沿袭革命根据地和解放区的做法，中央和许多地方相继在财政部门和其他政府部门设立审计机构，配备审计人员，制定审计法规，开展审计工作，发挥了积极作用。不久，设置在财政部门的审计机构被财政检查和财政监督机构所取代，财政、税务、银行等机构结合财务管理和其他业务工作实施一些审计监督活动。
后一时期以1978年2月党的十一届三中全会开始，社会主义审计制度建立，审计事业全面快速发展。这一时期的审计工作大致可分为三个阶段:
第一阶段是社会主义审计制度的建立和审计工作的起步阶段(1978 ~ 1985)。从65438年到0978年，党的十一届三中全会作出了把党和政府的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，开始系统地拨乱反正，国民经济停滞倒退的局面迅速扭转。国家对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针。经济体制改革在从农村到城市的许多领域展开，开放的步伐逐渐加快。1982党的十二大提出了建设有中国特色社会主义的重要思想，确定了经济建设的战略目标、战略重点、战略步骤和方针政策。改革开放的全面发展客观上要求加强财政经济管理，建立和完善经济监督机制，维护国家财经法纪。在此背景下，政府财务管理等机构继续结合业务活动开展审计工作已不适合。实施独立的审计监督制度已成为一项必要而紧迫的任务。自1981以来，党中央、国务院和有关部门一直在酝酿实行社会主义审计监督制度和建立审计机构的问题。新颁布的宪法1982 12规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权，并对审计机关的职责、权限和管理体制作出原则规定。确立审计监督制度和审计机关在国家根本法中的法律地位，是我国审计发展史上具有划时代意义的事件，开启了我国审计发展的新篇章。中国最高审计机构中华人民共和国审计署于1983年9月正式成立。在两年多的时间里，县级以上地方政府也普遍建立了审计机构，全国审计干部达2.6万人。1983《国务院关于批转审计署关于审计工作若干问题请示的通知》和1985《国务院关于审计工作的暂行规定》为落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法律依据，保证了审计工作在起步阶段。各级审计机关贯彻“边干边建”的方针，积极开展审计试点，探索不同领域的经验，初步打开了审计工作局面。
第二阶段是审计工作的探索发展阶段(1986 ~ 1994)。改革开放的进一步发展，特别是经济体制改革的全面深化，给审计工作提出了许多新课题，为审计事业的成长提供了广阔的空间。这一时期，我国国家审计的组织体系更加完善，县级以上政府设立的审计机构达3000多个，审计署也在全国部分大中城市和国务院各部门设立了派出机构。全国审计机关* * *配备了8万多名审计人员，政治素质和业务素质也有了明显提高。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后，初步形成了较为完备的审计体系，审计工作的法制化、制度化、规范化程度逐步提高。审计工作紧紧围绕国家经济建设中心，遵循“抓重点、打基础”、“积极发展、逐步提高”、“加强、提高、发展、提高”的指导原则，不断拓展审计领域，丰富和深化审计内容，积极探索和完善审计方法和技术手段，逐步将审计重点向财政、金融和重点建设项目转移。审计监督在治理经济环境、整顿经济秩序时期，在建立社会主义市场经济体制的初级阶段，为严明财经纪律、维护社会经济秩序、保障改革开放和国家财政经济活动健康发展做出了重要贡献。在国际审计舞台上，中国审计机构也发挥着越来越重要的作用。
第三阶段是全面实施审计法阶段(1995 ~ 2000)。中国国民经济持续快速健康发展，经济总量不断扩大，社会主义市场经济体制初步建立。依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略，加快了建设社会主义法治国家的历史进程。社会主义市场经济体制的建立和依法治国方略的实施，为审计事业的进一步发展提供了良好的外部环境。《中华人民共和国审计法》的颁布，自1995 65438+10月1日起施行，是我国审计法制建设的一个重要里程碑。以宪法为基础、以审计法为核心的审计法规体系基本建立，有力地促进了审计工作的发展。审计机关认真贯彻审计法，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，全面履行审计监督职责，重点审计财务收支的真实性、合法性，严厉打击假冒伪劣和乱象，不断提高审计质量，不断提高工作水平，服务改革发展稳定，严格执行财经法规，治理和规范财经秩序。现阶段，经过机构改革，审计机关职能更加明确，机构设置更加符合工作需要，审计队伍结构更加合理，整体素质不断提高。随着审计领域对外交往的进一步扩大和审计国际声誉的不断提高，中国已成为国际审计领域最具影响力的国家之一。
二
在审计机关成立后的短短17年间，我国审计事业取得了长足的发展，走过了发达国家审计几百年的发展道路。以“后来者居上”的魄力和实力，在某些方面跻身世界先进行列。我国独立的国家审计体系已经融入国家上层建筑，审计监督已经成为国家监督体系不可或缺的组成部分。审计工作的社会影响不断增强，其价值得到了社会的广泛认可。各级审计机关紧紧围绕党和政府的工作中心，不断拓宽审计范围，提高审计质量和水平，在监督财政经济活动中发挥了不可替代的作用。审计工作在审计监督各专业领域的长足进步，是我国审计事业越来越好的具体体现。
对政府财政收支进行审计监督是国家审计的基本职责。我国审计机关成立后，一直在探索如何建立有效的政府财政收支审计机制，使审计监督职能得到有效履行。在审计机关成立初期，我国的审计工作仍然带有浓厚的金融监督色彩，审计监督没有跳出金融监督的检查模式。最明显的例子就是审计机构要投入大量资源参与每年的税务、财务、物价检查。此时对财政收支的监督是“上审下审”，审计机关不能对同级财政进行审计，中央财政收支不在审计监督范围内。“上审下审”主要局限于维护本级财政收入，审计范围仅涉及预算执行的一小部分，审计工作方法和审计处理方式不规范。在这样的历史条件下，财政审计仍然取得了显著成绩，打开了工作局面。到1994时，财务审计已查出违反财务制度金额660多亿元，为推动地方政府和财税部门整顿财税秩序，严格执行财税纪律，努力开源节流，深化财税体制改革作出了积极贡献。审计法的颁布实施，从法律上强化了财政审计监督在我国财政经济运行中的重要地位，为财政审计的突破提供了有力的法律依据和良好的机遇。从此，“同行评议”和“上审下审”相结合的财政审计监督体制取代了单一的“上审下审”体制，审计机关无法监督同级财政的历史宣告终结。在新体制下，“大财务审计”的概念开始形成，行政事业单位、固定资产投资审计、专项资金审计等相关领域的专业审计，与“下审”时期的财务审计一起，成为一种综合全面的财务审计监督。随着“两个报告”制度的实施，审计机关不仅向本级政府报告预算执行和其他财政收支的审计结果，而且受政府委托向本级人大常委会报告预算执行和其他财政收支的审计工作，使审计监督服务于宏观管理，服务于NPC和政府的渠道更加畅通。“两个报告”已成为政府加强预算管理、NPC加强预算监督的重要依据。在审计过程中，审计机关不断深化和完善审计内容，逐步将审计重点从预算资金的收入环节向规范支出、提高财政资金使用效益转变，逐步实现了从单纯的查错纠错向促进预算行为规范、提高财政管理水平、服务政府宏观经济改革发展的转变。审计机关通过预算执行审计，揭露和查处了大量违法违纪行为，促进了政府部门依法理财和行政。经过几年的审计，特别是通过对财政、税务、计划等主管财政资金分配部门的审计，预算分配秩序有了明显改善。各部门遵守财经纪律的意识增强，预算分配和管理行为逐步规范，重大违法违规问题的发生得到遏制。预算执行审计已经成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为NPC监督财政收支的必要程序。审计机关在预算执行审计中提出的对策建议也直接转化为财政管理体制改革的政策措施，从实践的角度说明国家审计不仅具有保护功能，而且具有建设性功能。
审计机关成立时，我国国有企业改革已经按照扩权让利的思路进入利改税阶段。一方面，企业的经营自主权不断扩大，开始由生产型向开拓型生产经营转变，给国民经济带来了前所未有的生机和活力；另一方面，一些企业经济效益仍然较低，自我约束机制不完善，违反财经纪律。为了严明财经纪律，国有企业的审计监督成为审计工作的重要组成部分，一度占据全国审计的半壁江山。在企业违规违纪问题比较突出的时期，企业审计从维护国家利益和规范国家与企业分配关系入手，以查处违规违纪行为为基本目标，按照“分级负责、突出重点”的原则，加强对重点企业、重点行业的审计。为了推进审计工作的经常化和制度化，审计机关对一些企业大力推行定期审计制度。配合厂长(经理)责任制、承包经营责任制等企业改革措施的实施，审计机关还开展了厂长经济责任审计和承包经营责任审计。在常规财务审计的基础上，探索企业审计的“两延伸”途径，即在审计企业财务收支是否真实合法、维护财经法纪的同时，逐步延伸到检查相关内部控制制度和经济效益，并做出适当的审计评价。建立社会主义市场经济体制的目标确立后，转换国有企业经营机制，建立现代企业制度，把企业推向市场，增强企业活力，成为企业改革的重要任务。为适应新形势，审计机关逐步减少了对企业的直接审计。审计机关主要对重点企业和财政补贴较多的企业进行审计，其他国有企业在注册审计师和注册会计师审批的基础上逐步改为进行随机审计。针对金融领域会计不真实、财务收支欺诈突出的问题，审计机关积极探索企业财务收支真实性审计方式，充分揭露部分企业做假账问题，确保企业资金安全运行和国有资产保值增值，促进企业加强管理、规范核算。国务院决定实行特邀监察员制度后，审计机关将国有重点企业审计与这一制度相结合，积极探索新的审计方式，建立了以企业领导人员经济责任审计为主要形式的企业审计新格局。总的来说，国有企业审计的发展与企业改革的进程是一致的。在企业改革的每一个特定历史阶段，审计机关都能主动适应，积极寻求新的审计方法和手段，为企业改革的顺利健康发展做出自己的贡献。
随着我国金融体制改革的逐步深化，金融审计也在发展。改革开放后，以行政管理为主导的高度集中统一的金融体制被打破，新的商业银行体系基本形成。存贷款数量快速增加，银行业务持续扩张，银行体系在国民经济中的地位快速提升。改革之初，审计机关对金融机构的审计监督以维护财经纪律为主要目标，严肃查处金融领域的违纪违规行为。在组织上，采取了轮流审计的方式，每年对一两个金融机构的财务收支进行全行业审计，然后实行定期审计制度。在此基础上，财政审计的重点逐渐转向信贷资金的审计，财政审计监督开始向高层次方向发展，发挥了宏观管理的作用。1993之后，新一轮金融体制改革开始实施，逐步建立起适应社会主义市场经济发展的开放、稳定的金融体系。在金融业快速发展的过程中，金融秩序混乱的现象更加突出，金融活动中出现了大量的违法违规问题。始于7月的亚洲金融危机，1997，给中国敲响了警钟。进一步深化金融改革，严格整顿金融秩序，成为改革、发展、稳定的关键。审计机关积极配合中央确定的金融改革和金融整顿措施，以防范和化解金融风险为重点，以审计资产质量为重点，以查办重大违法犯罪案件为重点，大力加强对国有商业银行、信托投资公司和证券公司资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性的审计，揭露和查处了一批金融领域的大案要案。金融审计在严肃财经纪律、整顿和规范金融秩序、推进金融体制改革、防范经营风险、确保金融资产保值增值等方面发挥了重要作用，标志着我国金融审计工作迈上了新台阶。
加强对各类专项资金的审计监督，一直是审计机关关注的一个重点。合理有效地使用国家投入的发展教育、科技、农业、水利、扶贫、社会保障、生态建设等事业的专项资金，充分发挥其应有的经济效益和社会效益，关系到国民经济和各项社会事业的繁荣发展，关系到宏观调控政策的实施，关系到人民群众的切身利益和社会稳定。围绕国家重大改革措施、宏观调控目标和社会热点问题，审计机关坚持以专项资金审计为重点，着力揭露专项资金管理和使用中的截留、挪用、损失浪费等违法问题，促进了项目建设专项资金按计划足额使用，提高了资金使用效益。特别是1998以后，围绕积极财政政策的实施、西部大开发、科教兴国、完善社会保障体系，审计机关先后组织对国债长期建设、扶贫资金、水利资金、退耕还林、社会保障资金、科教资金等进行了审计，对一些重点专项资金进行了连续审计，有力地促进了经济改革和宏观调控措施的落实。
经济责任审计是随着我国经济体制改革和政治体制改革的进程而提出并发展起来的。上世纪80年代中期，国家审计署充分肯定了各地开展厂长离任经济责任审计的做法，将厂长离任经济责任审计作为一项经常性的审计制度在全国推行。进入90年代后，一些地方在厂长离任经济责任审计的基础上，尝试开展党政领导干部任期经济责任审计。通过总结山东菏泽党政领导干部任期经济责任审计的经验，为加强对领导干部的管理和监督，促进其廉洁自律和正确履行职责， 中共中央办公厅、国务院办公厅于5月发布了《关于县以下党政领导干部任期经济责任审计的暂行规定》和《关于国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的暂行规定》，1999。 经济责任审计在全国范围内全面展开。一些地方开展了县级以上党政领导干部经济责任审计试点，审计署还对5家商业银行总行和证监会领导进行了经济责任审计。实践证明，实行经济责任审计制度，拓宽了监督和考核干部的渠道，为进一步客观公正地评价和使用干部提供了重要依据，为维护和整顿财经秩序、揭露和防止国有资产流失、促进经济健康发展作出了贡献，对揭露和惩治经济违法犯罪活动、促进党风廉政建设发挥了积极作用。经济责任审计作为从源头上预防和治理腐败的重要措施，已成为我国审计监督体系的有机组成部分，是加强对领导干部权力制约和监督的重要工具。
在审计工作中，审计机关高度重视查办大案要案，为党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展服务。审计署成立之初就提出，抓好违反财经纪律的大案要案的审计，对于遏制经济领域的不正之风，促进党风和社会风气的根本好转，具有重要的政治意义，是开展审计工作的突破口。审计机关查处了一大批违反财经纪律的案件，有些案件相当严重。特别是1998之后，根据国务院领导“点面结合、突出大案要案”、“断一根手指不如伤一根手指”等指示精神，全国审计机关进一步突出审计工作重点，严格执法，不断加大审计力度，取得了明显成效。审计机关通过审计向司法机关移送了大量经济犯罪案件，还积极配合纪检监察和司法机关完成了许多大案要案的审计查证工作。这些案件的查处和公开曝光，不仅为国家挽回了大量经济损失，而且有力打击了腐败分子，增强了审计监督的权威性，鼓舞了党心民心，在社会上引起了强烈反响。
随着审计工作的不断发展，审计机关的“人、法、技”等基础工作也取得了显著成绩。主要表现为:建立健全了适应我国国情的各级审计机构和审计管理体制，覆盖国民经济建设各个领域的审计监督网络基本形成，一支基本适应审计工作需要的干部队伍初具规模；具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的审计法律规范体系初步建立并逐步完善；审计技术手段现代化、信息化建设迈出坚实步伐，审计技术手段发生革命性变化，审计工作质量、效率和管理水平大幅提升；审计理论的研究紧扣审计实践的发展脉搏，涌现出一批优秀的研究成果，推动了审计工作的发展；中国审计机构与国际审计界的联系日益密切，交流与合作频繁。中国审计的国际影响力日益扩大，中国审计鲜为人知的时代已成过去。