现阶段我国城市规划中存在的问题和现象

目前，我国城市建设正以前所未有的速度进行，这不仅为我国经济建设注入了新的活力，也产生了许多新的问题，造成了经济效益和社会效益的损失，影响了城市的可持续发展。城市规划建设中的这些问题主要表现在以下几个方面。

遍地硝烟的“圈地运动”导致城市郊区土地资源浪费严重，农民非农化问题更加突出。由于实行市场经济，住房制度改革，允许土地拍卖，国家鼓励推进城市化，房地产和经济开发区突然爆炸，城市的“圈地运动”越来越高。据统计，仅2002年6-8月，全国土地购置面积为13680万平方米，同比增长42%。造成国有土地资产大量流失的“圈地运动”，充斥着黑幕:盲目圈地引发恶意炒作，土地、房价上涨，出现“虚热”迹象，房地产有泡沫危险；圈地前后没有项目可行性研究，没有规划，导致开发区开了却不开发的怪现象，造成土地资源闲置；盲目圈地破坏了大量耕地，导致后备土地资源不足。此外，圈地还造成了农民的非农化问题。总的来说，圈地之后，失地农民的唯一出路就是转向二三产业，从而实现农民非农化，稳步推进城镇化。但根据国家规定，农村土地不能直接进入一级市场，只能由国家以较低的价格征收。与国家征用的土地价格相比，有数倍甚至更多的差价。此外，被征地农民支付的补偿太低，农民寻找出路需要付出的二三产业发展费用往往是征地补偿的数倍。因此，农民很难对二三产业进行生产性投资，更别说让这笔资金长期发挥其社会保障和医疗保障的功能。这些都会对城市化产生相当大的负面影响，为社会稳定留下隐患。

体现历史文化传统的古建筑和历史遗迹遭到破坏，甚至完全消失。在建筑史上，我们常常为中国不同地域、不同民族、不同时期的多彩建筑风格而感到自豪，但在盲目追求“一年一小变，三年一大变”中，却遭到了无情的拆毁。他们的旧址上有高密度、高体量的商品房和道路。数百年、数千年建造的城市原有的建筑、道路、古迹、文化脉络，在机器的轰鸣声中永远消失了。比如，苏州古城为了修建一条穿越市区的干道，拆除了宋、元、明、清、民国时期长达数公里的街巷、石桥等古建筑。无论市民们如何努力，还是没能留住这些永远无法复制的历史文物。鉴于此，联合国教科文组织明确表示，不接受以“苏州古城”名义申请“世界文化遗产”项目。同时，没有合理的规划，许多具有代表性的城市建筑被一群群火柴盒式的建筑和没有文化基础的烂尾楼所包围，失去了天际线和应有的景观展示，如同昨日黄花。

城市不顾区域一体化趋势，搞“诸侯规划”。很多城市为了相互竞争，无视都市圈的客观存在，无视经济全球化和区域一体化的浪潮，坐井观天，画地为牢，单方面从各自城市竞争的角度去规划一个城市，造成城市的产业结构雷同、雷同。比如很多城市位于信息产业和高新技术产业，导致区域基础设施规划和城市发展布局不合理。单个城市缺乏区域支撑，就如同水的缺乏，鱼的后劲不足，不利于整个区域的发展。这些都严重阻碍了中国城市的整体实力，降低了城市在国际上的竞争力。

形象工程、政绩工程下了很大功夫，城市规划也差不多。很多城市政府为了显示政绩和魅力，盲目建造大广场、草坪和超高层建筑。有的城市一下子建了十几个广场。要知道，中国是一个严重缺水的国家。给这些大广场的草坪浇水，不仅花了本该用在其他方面的钱，还增加了城市的供水压力。一些城市花巨资从深山老林中购买古树，将数万株珍稀参天大树移植到城市中。城市的绿化率确实有一段时间提高了很多，城市变成了郁郁葱葱的“花园城市”。但是很快，这些树就因为“水土不服”死掉了，造成了极大的浪费。一些城市建立了超高层的“地标建筑”，这些建筑在城市的角落里鹤立鸡群，与城市景观极不协调。很多城市的规划都差不多:中央商务区、广场、步行街、环路、大学城、开发区等等。中等城市模仿(特殊)大城市，小城市复制中等城市，城镇复制小城市。城市就像流水线生产的产品。千城一面，几乎没有城市个性。

还有其他问题。如果一些城市片面追求经济利益，不注意保护生态环境和控制环境污染，非典事件将对中国的城市规划和环境建设提出挑战；一些城市在景区内大规模建设、超规模开发，导致景区自然生态和景观资源遭到严重破坏，影响了城市的可持续发展。等等，等等。

二，中国城市规划体系的缺陷

造成上述情况的根本原因很大程度上在于我国现有的城市规划体系。城市规划体系包括三个方面:城市规划的编制和审批；城市规划的实施和管理；城市规划的监督检查。笔者认为，目前，我国城市规划体系主要存在以下四个方面的缺陷。

首先，行政判断和行政长官的意志极大地影响着城市规划。“新官上任三把火”。党政领导往往看重自己任期内的政绩，上级领导考核的是自己建了多少工程。另外，他们对城市规划的重要性认识模糊，认为规划可有可无。只要经济发展起来，其他都是次要的。由于追求政绩，城市政府和领导都自觉不自觉地受到开发商的影响或牵着鼻子走，这就不可避免地产生了许多牺牲公共利益换取眼前经济发展的短期行为:要求规划部门按照领导的意志编制规划，或者利用权力随意改变已经批准的城市规划。一句顺口溜概括了这一点:“领句不如策划。”在政绩意识的支配下，市政府只要项目，不管规划，随意批地。在这种情况下，计划部门在坚持原则和不坚持原则之间进退两难:坚持原则会得罪领导；不坚持原则就是失职。在目前的体制下，规划必须服从项目和领导。目前，行政长官的意志强烈地影响着城市规划，干扰着规划的合理性。长远的规划利益与政府任期内的政绩之间存在矛盾，规划利益的整体性与开发商利益的地方性之间存在矛盾。

总之，在这一阶段，行政领导具有“出政绩——发展经济——招商引资——突破规划”的思维和行为模式，使得城市规划部门和设计者面对的是一盘“棋子”可以自行移动的“棋局”。他们美好的蓝图，在规划和实施中受行政部门意志的影响，不断修改后已经面目全非，支离破碎。

第二，缺乏规划管理和监督。目前城市规划中出现上述“异化现象”，使得规划很像橡皮泥，能收缩能膨胀能绕着能量转，既定的规划无法实施。虽然现行《城市规划法》明确规定城市规划实施和管理的行政主体是规划部门，但现行规划管理体制难以纠正领导在城市建设指导思想上的偏差，难以监督城市总体规划的指导作用和法律效力的落实。现在违反城市规划法的，大部分基本都是政府。在现行体制下，如果政府违法，规划主管部门即使有“舍我其谁”的勇气，也不可能或很难对“皇帝”进行抵制和执法。

同时，城市规划的执法力度有所削弱。随着城市建设的发展，规划执法的要求越来越高，任务越来越重，重要性越来越大，但执法力量却越来越弱。在政府机构改革中，许多地方要么取消规划部门，要么不适当地减少规划人员，导致规划执法不力，甚至出现执法真空。因此，凸显了加强规划执法与规划执法缺失之间的矛盾。

与此同时，仍然缺乏有效和及时的监督机构。《城市规划法》规定“城市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督检查”，说明对规划的监督检查也是规划主管部门的职责。但在现行体制下，该部门很难对城乡规划起到监督和制约作用。目前对规划管理的监督主要是以舆论监督的形式，但具有明显的滞后性，只有当问题出现并达到非常严重的程度时才会暴露出来。媒体舆论确实可以制止一些违法建设项目，解决一些问题，但有些违法项目虽然被制止了，但其损失永远无法挽回。例如，上述对历史遗迹和文化遗产的破坏已经无法恢复，其经济和社会效益的损失无法用金钱来估计。

第三，规划决策是封闭的。中国的城市规划决策基本上是一个封闭的工作体系。长期以来，规划从编制、修改、审批到批准，一直被认为是行政部门同步操作的过程，很少对外公布。策划仅限于领导、专家、相关部门人员组成的小圈子。目前，权力权威远大于知识权威。在进行规划决策时，很大程度上是决策者(领导和部门)单方面作用于决策对象(专家和相关人员)，他们之间几乎没有互动。专家处于决策的第二线。而且整个规划决策过程充满了政治观点和利益冲突，影响了规划决策的正确性和合理性。目前，部门之间的利益冲突主要通过财政预算来解决，因此各部门相互竞争更多的资源，但行政主体在资源分配过程中不可能做到公正。因此，地方主义和宗派主义在决策过程中普遍存在，也就是说，城市规划并没有起到协调各种利益群体的作用，所以利益主体诉诸暗箱操作也就不足为奇，个人“寻租”和群体“寻租”也就在所难免。但是，个人和群体利益最大化不等于公共利益最大化，代表公共利益的城市规划无法体现和发挥公平的原则和作用。

第四，城市规划的公众参与度不高。根据S R Anstin将公众参与城市规划分为三种类型、八个层次的观点，我国公众参与城市规划仍处于信息参与阶段，参与程度仍处于较低水平。这不是因为市民对城市规划热情不高，而是因为规划主管部门或其他部门很少向社会公布规划信息，市民没有机会参与规划决策。即使公众能够设计出可行的规划方案，规划主管部门也以各种理由拒绝接受他们的成果，使得规划信息的公布流于形式。如《南方周末》2003年4月3日报道，郑州市民任俊杰响应市政府对二七广场进行规划改造的号召，设计了二七广场改造方案。规划方案通过“地下隧道穿越、地面外环辅助”的方式，可以有效分流拥挤的交通，使原来的六路交叉口变成了5万平方米的公共休闲广场，其设计理念得到了专家的认可。获得了成千上万市民的支持，但规划等部门却以他“没有规划资格”为由嘲讽侮辱他，否定他的设计方案，准备从上海一家设计单位开始方案。虽然现在有很多主管规划的部门请一些非规划的专家和代表一起讨论规划方案，但是专家和代表也不能违背业主的意愿，附和解决一些最多不伤感情的技术问题。而且这些专家和代表是否能代表和反映民意，还很难确定。公众对城市规划的参与度不高，几乎无法监督规划的实施，使得大量社会资源流向“面子工程”。