论行政公益诉讼文书

行政公益诉讼，也简称行政公诉，是指公民虽然与自己没有直接利害关系，但认为行政主体行使职权的行为违法，侵害公共利益或者有被侵害的危险，由特定机关依法向法院提起诉讼，为维护公共利益而向特定机关提起的行政诉讼。虽然目前行政公益诉讼的形式尚未得到我国立法者的认可，但在我国建立行政公益诉讼制度有其理论基础和现实需要，也是世界诉讼制度发展的必然趋势。本文首先从保护环境公益、保护资源和公共设施等公共财产利益的需要出发，阐述了建立行政公益诉讼的现实必要性。然后，从社会公权的司法保护、私权对行政权的制约、诉讼利益观的更新和公益救济等方面论证了行政公益诉讼的法理基础；然后本文分析了行政公益诉讼的内涵，重点从几个大的方面来把握。

关键词:行政公益诉讼与公共利益直接相关。

一、建立行政公益诉讼的现实必要性

在我国建立行政公益诉讼不仅具有可行性，而且具有迫切的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面:

第一，保护环境和公共福利的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教学环境利益、消费环境利益等。，而这样的公益却屡屡被侵犯。关于市场环境利益的案例层出不穷，有的是不满电信局纵容电信企业不作为乱收费，有的是不满铁路、民航主管部门违规加价。这些纠纷有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎是“无果而终”。根本原因是我们没有一个可靠的公益诉讼制度。

第二，需要保护资源的公共利益。中国建设社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但在开发过程中，各地出现了很多掠夺式的开发行为，对水、土地、矿产资源造成了极大的破坏。群众多方求助，苦于无处申诉。有关部门以不直接侵害个人利益为由拒绝接收开发。如果有公益诉讼制度，关系这么多人切身利益的事情，肯定不会陷入今天这样的尴尬境地。

第三，需要保护公共设施等公共财产的利益。一些行政机关负责人出于追求政绩的需要，不惜重金搞“形象工程”、“政绩工程”，却没有及时对年久失修的桥梁、道路、历史文物进行维修和养护，造成桥梁坍塌、道路废弃、历史文物被毁的悲剧。没有一个有效健全的法律体系来保护上述公共利益是不现实的。因此，应当尽快建立公益诉讼制度。

二、行政公益诉讼的法律基础

任何制度的建立和发展都必须有自己的理论基础支撑，否则就会成为空中楼阁。行政公诉的法律依据如下:

(一)社会公共权利的司法保护

社会公权是公民权利的延伸。公民权利和社会公权受到尊重和保护的程度，是一个国家法治和人权发展水平的反映。公民的权利基本上得到法律的确认和规范。法律的制定和实施，实际上是法律使公民的权利从自然权利演变为法定权利，进而发展为物权的过程。因此，公民权利的主要内容是法律权利，这也是法律保护权利的必然要求。

用法律保护公民权利，首先要为公民权利设置相应的权利体系，为保护公民权利提供制度基础，包括宪法基础和普通法律基础。但是，没有制度保障，仅仅依靠制度基础是不够的，社会公权必须建立在有效的诉讼手段之上。就中国而言，立法者往往局限于创造层面，注重法律规范在其逻辑结构上的完整性，而忽略了从未来法律实施的前瞻角度来看待法律诉讼的问题。虽然我国宪法和法律为公民的社会公权设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往为大多数人所享有，公民个人一般不被认为有直接的诉讼利益，其原告资格也不被承认。

没有救济就没有权利，权利受到侵害的人应该有权申请救济；司法救济是保护公民的最后一道防线。任何一种法律权利要想真实，都必须赋予权利人获得司法救济的权利。总之，包括社会公权在内的公民基本权利不仅应该是法律的普遍实体所赋予的，而且应该是可诉的，这是行政公益诉讼成立的法理基础之一。

(二)私人权力对行政权力的制约

根据我国行政诉讼法的规定，只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯自己合法权益时，才有权提出司法审查；但是，如果政府行为侵犯了公众的利益，那么它就被排除在司法审查的范围之外，因为它与私营部门没有直接的利益关系。这种观念和制度存在的理论基础在于行政权本身就是为了维护公共福利而设计的，其行使原则上不受司法审查。私人无权提起公益诉讼。当法院认定公民个人与案件没有直接利害关系时，不承认其诉讼利益，即不承认其原告资格。

按照这种传统理论，如果公权的行使侵犯了公众的利益，就由另一种公权来纠正，公权受公权控制。据此，行政权力在其固有范围内运行，即使其行为危及或损害社会福利，只要不直接损害私人利益，普通公民无权干涉，也无权通过司法手段对其进行审查；只能靠内部的公权力体系，也就是分权制衡的机制来解决！结果是:一方面，封闭的分权制衡设计使得公共权力体系无限膨胀，运行效率越来越低，造成社会资源的极度浪费；另一方面也使各种权力日益汇聚成一个庞大的体系，各有其利益，堵塞了公民管理国家事务和主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理。

可见，我们需要深刻反思权力与权利资源的整体配置和相互作用，用公权力之外的权力——私权力，通过司法审查来制约行政权力。司法审查的本质不仅仅是法院通过司法程序对行政行为进行审查，从本质上来说，其意义在于利用私权的力量来限制行政权的行使，保护各种私人利益和公共福利。

(3)诉讼与公益救济利益观的更新

在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为“诉的利益”作为诉权的重要要件，是法院作出判决的前提。在传统理论中，诉的利益是指当一个人的权益受到侵害或与他人发生纠纷时，通过诉讼手段进行救济的必要性；诉讼利益直接关系到原告资格。因此，笔者认为，研究诉讼资格的扩张，其认知基础应该在于诉讼利益观的更新。

在大量公害案件出现之前，权益纠纷主要发生在平等主体之间。按照传统的“法权观”，很容易认定是否存在诉讼利益。随着新纠纷的出现(环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等。)，往往无法将这些纠纷的事实纳入现行法律认可的权利体系或框架。然而，事实上，这些纠纷必须得到解决。由于其权利义务的内容和权利主体的外延可能并不明确，如果按照传统的诉讼利益概念和标准来考察，可能无法认定其具有诉讼利益。因此，在增加公民利用诉讼的机会或渠道，扩大诉讼手段解决纠纷和保护权益的功能的基础上，应尽量扩大诉讼利益的范围。诉讼利益的衡量既要从其消极功能出发，也要从其积极功能出发。显然，在行政诉讼中简单地、线性地理解和把握利益，在现代社会已经不合时宜。细想之下，难免认为政府的公权力行为与公民个人无关。

三、行政公益诉讼的内涵

行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，中国的行政公诉制度应适应中国国情，是一个具有中国特色的行政诉讼体系。在中国，行政公益诉讼应有其独特的具体内涵。

要厘清行政公益诉讼的含义，首先要理解“公益诉讼”这个通称概念。公益诉讼，顾名思义，是指根据法律的授权，允许直接利害关系人以外的公民或者组织对违反法律、侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者责任的诉讼。公益诉讼主要有以下两个特点:第一，公益诉讼的直接目的是维护社会正义，实现社会公平，从而维护国家和社会的利益。第二，公益诉讼的起诉人可以是与案件没有直接利害关系的人。

什么是“行政公益诉讼”？我认为，在我国，行政公益诉讼(也称行政公诉)是指公民虽然与自己没有直接利害关系，但认为行政主体行使职权的行为违法，侵害公共利益或者有被侵害的危险，由特定机关依法向法院提起申诉，以维护公共利益的一种行政诉讼。这是我国应当确立的行政公诉的应有之义。

对这个意义，我们应该主要从以下几个方面来把握:

(一)行政公益诉讼的标的范围包括在普通行政诉讼的受案范围内，应当属于“法律、法规规定可以起诉的其他案件”的范畴。

行政公益诉讼作为行政诉讼的一个概念，与其他行政诉讼具有相同的诉讼理念和价值，这就决定了它所针对的对象不能超出行政诉讼法规定的受案范围。在当今的司法实践中，随着权力控制意识和公民权利保护意识的日益增强，所有行政主体行使职权的行为，除法律有明确规定的以外，只要侵犯了公民的合法权益，一般都可以依法追究。行政公益诉讼将侵害公众利益的行为纳入司法审查范围。也就是说，只要不是法律明确排除的，一切侵害合法权益的违法行政行为都有司法审查的可能。

需要特别指出的是，笔者认为，在行政公益诉讼中，对于《行政诉讼法》中没有具体受理的“抽象行政行为”，应当严格解释。可以理解，抽象行政行为与公共利益之间存在着特殊的关系。因为抽象行政行为的性质决定了其一旦违反法律(宪法或法律)或正当程序，必然损害社会公众的利益。而我国立法者“根据国情”通过立法将此类行政行为排除在司法审查之外，交由国家权力机关或上级行政机关审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势的日益增强，相信抽象行政行为最终会受到司法的约束而具有可诉性，这也是世界诉讼制度发展的必然规律，并已被西方法治国家诉讼制度的演进所证实。所谓严格解释，是指“抽象行政行为”的行为主体必须是国务院及其部委或直属机构、各级人民政府或省级政府部门的行政机关；其表现形式必须是行政法规、部门规章、政府规章或者自治条例。因此，只要具有普遍约束力的规范性文件不符合上述两个条件，就不属于法律不予受理的“抽象行政行为”。

(二)被诉行政行为违法，侵害公共利益或者有侵害危险的。

首先，行政公益诉讼的原告只要认为行政主体的行政行为已经或者将要侵害公共利益，就可以提起诉讼，至于公共利益是否已经受到实际侵害或者有被侵害的危险，法院会通过审判来判断。

其次，违法行政行为包括作为和不作为。违法行政不作为一般是指负有法律责任的行政主体，对其职责范围内侵害公众利益的违法行为置之不理或放任不管。实践中可能存在行政机关不作为、推诿的情况，即两个或两个以上行政机关对某一违法行为负有管理责任，但并不制止该行为，而是相互推诿。在这种情况下，原告可以选择任何一个、几个或全部负有责任的行政机关作为被告提起诉讼。

第三，违反法律包括违反实体法和程序法。实体法是指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例和其他各种规范性文件。“程序违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反行政诉讼法或者特定法律关于具体行政行为的程序规定。行政程序合法性审查是保证行政公正和公平、防止幕后交易的重要手段。

最后，违法行政行为已经损害公众利益或者有损害公众利益的危险。所谓公共利益，是指不特定多数人共享的利益。在当今文明法治社会，公共利益不仅仅指物质利益，还包括个人利益、环境利益、消费者利益甚至审美利益。就行政公益诉讼的特点而言，是指被诉行政行为侵害或危害社会公共利益，而不是直接损害公民的私人利益。当然，在请求救济的公共利益受到侵害的同时，也可能有部分私人利益受到损害，但行政公益诉讼的主要目的是维护社会福利，其诉讼依据不是部分私人利益受到侵害或有危险，而是想要保护因行政主体的违法行为而受到损害的社会福利；而且，即使被侵害或威胁的公共利益包括原告的私人直接利益，法律一般也不排除其选择通过公益诉讼程序获得救济。

行政公益诉讼的功能具有明显的预防性，即对公共利益的损害不需要在现实中发生。虽然现实中公共利益并未受到侵害，但只要按照普通理性人的判断，某一行政行为在一定时间或一定条件后会对公共利益造成实际损害，受害人就可以对该违法行为提起公益诉讼。之所以这样规定，是因为社会公众的利益一般关系到大多数人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或难以弥补。因此，为了最大限度地保护公共利益，应当允许原告在公共利益有被侵害的危险但未实际发生时，对行政行为提起诉讼。

(3)不要求诉讼的“发起者”，即公民与被诉行政行为有直接利害关系。为了维护公共福利，公民可以对行政主体就与其权利和法益无关的事项作出的行为“提起”行政公诉。

根据传统的“诉讼利益”理论，原告只有在与自身权利或法益直接相关的情况下才能起诉。然而，在现实中，仅仅依靠直接利益相关者来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题，有时是不够的，尤其是当公众的利益受到侵害时。与行政行为有直接利益关系的人往往是行政行为的受益者。可想而知，受益人在起诉有利于他们的行政行为时是多么积极。而且在一个特定的问题上，有直接利益的人不一定代表整个社会的利益。因此，为了维护社会福利，应当允许与自己没有直接法律利益关系的公民对违法行政行为提起诉讼。

笔者认为，在行政公益诉讼中，公共利益的直接侵权主体可以分为两类:一类是行政主体，其中行政主体的侵权行为一般表现为作为。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他组织。如果企业超标排污，当地环保局不管，导致大面积农田受损，地下水恶化。公益的直接侵权主体是污染企业，但该企业的侵权行为是以环保局不履行监管职责为前提的。这里的行政主体是公益侵权的间接主体，其违法行为表现为作为和不作为两种形式。这种分类的意义在于:

首先，是否存在“直接利益”应该是指普通公民相对于行政主体的违法行为，而不是对公共利益的直接侵害。因为有时候两者并不一致。比如，在上述案例中，遭受损失的农民相对于环保局的不作为没有直接利益，但相对于直接侵权的主体——污染企业却是直接利益。

其次，当直接侵害公共利益的是行政主体时，没有直接利害关系的公民只能提起行政公诉，而不能以自己的名义提起诉讼。当公益的直接侵权人为非行政主体时，有两种情况:一是行政行为虽然没有直接利害关系，但与直接侵权人有直接利害关系的公民可以选择直接以直接侵权人为被告向法院提起诉讼。此时的诉讼虽然有效地保护了社会公众的利益，但由于诉讼的目的，它不是公益诉讼，而是真正的行政公益诉讼。但在这种情况下，违法行为的行政主体可以与直接侵权的主体一起成为案件的共同被告。二是普通公民针对行政主体(间接侵权主体)的违法行政行为提起行政公益诉讼。也就是说，与直接公益侵权有直接利害关系的公民有两种选择:其他诉讼和行政公益诉讼。一般来说，当只有侵害危险或者侵害比较小时，他们会选择前者；当侵权行为已经发生或者严重时，大多选择后者。

(四)行政公益诉讼的“启动权”是公民享有的，而具体机关享有起诉权，具有原告资格。

所谓“启动权”，是指公民对侵害公众利益的行政行为不能直接向法院起诉，只能向特定机关“举报”，由该机关依法决定是否起诉。

普通公民在行政公益诉讼中不被赋予原告资格，因为这涉及到法律价值的衡量。具有较高的法律水平(包括法律体系、法律制度、法律文化以及公民的法律素质和法律意识等。)，普通公民有权起诉，确实有利于在较大范围内更高效地保护公民权益，制约政府权力，而不用担心引起过多诉讼。但在法律水平较差的情况下，很可能会出现诉讼过多，降低行政效率。我国两千多年的封建传统、经济发展水平低、整个法律体系的不完善、公民法律素质和意识的相对缺乏，决定了我们暂时不能赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格。因此，根据我国的现状，为了节约诉讼经济，防止诉讼滥用，应当将行政公益诉讼的起诉权委托给具有专门知识的特定机关。

享有行政公诉权的具体机关主要是指检察机关，它以公益代表人的身份进行检察，维护公益。根据宪法，人民检察院是国家的法律监督机关，有权监督一切违反法律的行为。从检察院的实际职能也可以看出，其主要职能是保护国家和社会公众的利益。因此，检察机关的行政公诉权符合宪法规定，充分履行了检察机关的应有职能。

在某些情况下，还可以允许公益性社会团体或自治组织对行政机关侵犯社会福利的行为提起诉讼。在现实生活中，一些社会群体的成员在社会中往往处于弱势地位，如消费者、残疾人等。他们的利益因为自身的弱势只能靠自己群体的维护。这类团体或组织的主要功能是维护其成员的利益，在工作过程中积累了大量的经验，因此可以达到更好地维护公益和防止滥诉的目的。此外，对于明显损害本行业专业人士利益的行为，行业协会也可以直接向法院提起行政诉讼。

检察机关是否提起行政诉讼，应当依照法律的规定作出决定。因此，行政公益诉讼必须以法律的特别规定为依据，明确规定行政公益诉讼的原告资格、受案范围和受理条件，防止特定机关滥用诉权，影响行政行为的效率。笔者建议立法者首先制定一部专门的单行法《行政公益诉讼法》，做到有法可依。检察机关必须依照法律和法定程序审查公民的起诉请求，不能独断专行。审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否受到行政行为的侵害或威胁，是否超出一般行政诉讼的受案范围。检察机关仅对上述事项进行初步审查，以衡量是否符合诉讼标准。经审查，驳回起诉请求的，应当书面通知请求人并说明理由。被驳回的申诉人不服的，可以向上一级检察机关复核一次。检察机关决定起诉后，并不当然导致诉讼的开始。和其他诉讼一样，法院最终决定是否受理。一旦起诉被受理，检察机关将与普通行政诉讼原告享有同等的诉讼权利，履行同等的诉讼义务。同时，出于行政效率的考虑，即使由检察机关提起公诉，仍应贯彻“诉讼不停止执行”的原则。

检察机关通常应“举报人”公民的请求提起行政公益诉讼，也可以依据职权直接向法院提起此类诉讼。由于我国传统的明哲保身理念，以及现实中“官司打赢了，输了一辈子”的不合理现状，公民在面对行政机关侵害公众利益的作为或不作为时，往往敢于直言，或者出于“事多事少”的考虑，无人问津，更不用说提起行政诉讼。因此，当检察机关认为某一行政行为侵害或者可能危害社会公益时，可以依法主动向法院提起行政公益诉讼。但这一权力的行使必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过度干涉，降低行政效率。此外，为鼓励公民与违法行政行为作斗争，维护公共福利，应当对原告胜诉的行政诉讼“举报人”给予适当的物质奖励。

四。结论

目前我国的行政公益诉讼仅仅停留在理论层面，对普通公民来说还是一种陌生的行政诉讼形式，行政法学界也没有给予足够的重视和深入的研究，这也反映出我国公民权利保护和公共利益保护的意识有待加强。但是，没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的。没有行政公益诉讼制度，国家和社会的利益就无法得到完全有效的保障。因此，目前在我国建立行政公益诉讼制度具有紧迫性和可行性！

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