作为城管执法人员应该怎么做？谢谢你。

现实中，城管和无照商贩的关系就像是猫捉老鼠的关系。在笔者调查的很多典型案例中，城管和无照商贩都有人员伤亡。按照波斯纳的新经济法方法，社会这样打是很不划算的。因为即使城管胜诉，国家也很可能依据国家赔偿法对相对人进行救济；如果相对人胜诉，国家可能要依据公务员法及其相关法律，将城管队员列为公伤。无论如何，这些纳税人都要为这个结果付出代价。对此，人们不禁要问，城管执法是不是两条路——要么打人，要么被打。要弄清这个问题，我们必须分别分析冲突双方的利益。

一，城市小商贩存在的意义和问题

城管执法的主要对象是小商贩。其经营项目以蔬菜、水果、简单日用品等简单手工艺品为主，如劳动人民早餐、网虫宵夜、廉价农副产品等。这些必需品极大地方便了城市人的生活，缓解了就业压力。即使是西方发达国家的国际化大都市，依然需要小商贩的足迹。因此，城市摊贩顽强的生命力本身就说明他们符合城市发展的现实需要。

小商贩群体主要由下岗工人、在城市没有生活保障的人和进城农民组成。他们基本上都是无力支付城市高昂生活成本却必须在城市中寻找出路的弱势群体。一些商贩为了降低成本，增加利润，往往会做一些违法的行为，比如短重、掺假、占道经营、乱扔垃圾等等。农药超标的蔬菜，药物催熟的水果，注水的猪肉，基本都是从这些流动摊贩送到居民的餐桌上。利益狭隘，文化水平低，生活习惯不好，让很多人根本无视公共利益。我们经常可以看到，在人行天桥上，三米宽的马路上，两排摊贩各占一米，中间有时还放着音响招揽顾客；一些卖瓜果的商贩潜入小区，时刻用高音喇叭叫卖，随意乱扔果皮垃圾；还有一些拾荒者在居民区翻垃圾桶，拿走想要的东西后留下一片狼藉，等等。这样的案例数不胜数。如果不加以抑制，城市的环保工作永远赶不上他们破坏的速度。

二、城市管理概况

(一)城市经营的发展历史和作用

追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史悠久。元初，意大利人凯尔？凯尔里的波洛？在《波罗游记》中，临安(今杭州)曾被称为“世界上最辉煌的城市”。当时的古代临安因为城市人口密集，产生了大量的垃圾。为了解决这个问题，政府开始招募专门人员来清除它；清末警察负责城市的清洁管理，包括清扫街道、收集运输垃圾、整顿厕所等。到了近代(1929左右)，当时的地方政府也颁布了环卫条例，开始设立专门的城市环卫机构。新中国成立后，城市建立了环境卫生管理机构。此后，环卫部门的隶属关系频繁变动，分别隶属于公安、卫生、供销等部门。从1980开始，城市环境工作由城建系统管理。改革开放后，城市人口激增，城市环境遭到严重破坏。这些问题如不及时解决，将严重影响城市公共设施的正常功能。但当时政府相关部门执法权力重叠，职责不清，执法过程中经常出现重复处罚和执法不力的情况。为了尽快扭转“一群大帽子管不了一顶破草帽”的局面，给市民一个干净优美的城市环境，有必要设立一个及时高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定，消除了实现这一目标的法律障碍。65438+1997年5月，北京市宣武区启动城市管理综合执法试点工作。之后，经国务院批准，全国各地陆续成立了城市管理部门。

我们必须客观地承认，由于执法力量的集中，执法力量得到了增强，许多长期以来公众投诉和媒体关注的问题得到了及时解决，城市面貌日新月异。可见，从发展历史和工作成果来看，城管的存在也是有其合理性和必要性的。但是为什么好的花有时候会承担不好的后果呢？为什么两个必要的城市发展主体会有这么大的冲突？要解开这个谜，就要分析矛盾。

(二)城管执法的困境

1.综合执法权缺乏法律依据。

城市管理往往与综合执法联系在一起，但我国法律尚未正式界定综合执法权。综合执法的权限有多大？通过对各地情况的统计，大致可以锁定以下七个方面:一是在市容环境卫生管理方面，对不符合市容环境卫生标准的建筑物或设施，依法强制拆除；二是在城市园林绿化管理中，对破坏园林设施即苗木的行为依法进行处罚；三是在公安交通管理方面，对非法占用机动车、非机动车以外的道路的，依法予以处罚；第四，在市政管理方面，依法惩处非法占用道路行为；第五，在城市规划管理方面，对未经规划部门许可的违法建设要强制拆除，并依法处罚；六是在工商行政管理方面，对无照经营道路或不按指定地点经营、影响市容等违法行为依法进行处罚；第七，法律、法规和规章规定的其他行政处罚权。可见，综合执法权涉及环保、公安、交通、城建、工商等多个部门，基本上集中了一个地方政府所有的主要执法权。

但由于综合执法权范围较大，且缺乏相关程序法，综合执法成为城管部门的“私有土地”。在处罚的决策和执行过程中，城管的自由裁量权成为主流，但在做出处罚决定后，却没有有效的救济途径，立法的真空是随意行为的罪魁祸首。试想一下，没有约束的巨大动力，就相当于一辆没有方向盘的重型卡车在市区高速行驶。据《南方都市报》报道，深圳城管部门的一辆执法车突然被深圳某街道的执法车卡住。两名城管执法队员当场出示执法证件，对方称是假的。言语间，后者对前者拳打脚踢。事发后，相关领导赶到派出所协调处理，反复声称:“这完全是一场误会。”这么嚣张，城管连自己人都打，那还有谁来管城管？

2.城市管理组织缺乏法律定位。

既然城管行使的职权是多元的，那么必然会涉及到一个现实问题——行政主体在行使职权的过程中是以一种什么样的身份出现的？目前我国宪法和行政组织法根本没有确认城管部门的地位。因此，地方城管的组织模式非常混乱，通常表现为:一是地方政府直接领导的独立工作部门；二是由市容环境卫生管理部门牵头协调的独立执法主体；三是与环卫管理部门合署办公，归市、区政府领导。

其实全国范围内的城管组织远不止这些。比如从决策主体来说，省级政府，甚至市、县政府都可以自行设立城管；在层级上，乡、县、区、市都有自己的城管体系(但中央没有)；从身份上看，城管组织有的具有行政主体资格，有的却属于地方政府机构。组织混乱导致监管和救济困难，自然会滋生暴力执法方式。

三、城管执法背后的矛盾分析

表面风光，实际城管生活却并不轻松。对于市容环境卫生，领导指示一定要做好，那么城管一定要落实到位，否则就失业了；城市居民说，要想做好，就要做好，否则曝光了就要挨骂。但城管的管理对象大多是处于城市生活边缘的人，住在城市是底线。惩罚或强制他们，不仅是“执法利益”，也是人身危险。同时，由于其地位并未得到法律确认，只要有小摊贩问城管:“哪条法律规定你可以处罚我”，就足以构成对城管的毁灭性打击，因为根据公法的基本原则——法律无明文规定禁止。立法的缺失导致城管处于如此尴尬的境地。遇到阻力怎么办？那就只能诉诸暴力了。在全国城管(执法)局长联席会议上，执行会长兼秘书长罗亚蒙表示，“中国几十万城管人员大致分为两派”。一边是崇拜强权的鹰派，一边是强调温和执法的“鸽派”。“鹰派”往往认为相对人不诚实，对批评教育的态度要么傲慢，要么不服从，不采取强硬措施无法执法。为了加强执法力量，鹰派不仅加大了“硬件”的采购——开始配备盔甲、盾牌、防割手套等装备，还从“软件”上进行升级。一个本名为“城管执法实践”的“城管骗子”就是典型代表。作为一些城市的城管执法培训教材，这本书既有理论性，又有实践性，列举了如何巧妙地运用暴力对付抗法者。比如“要让相对人的脸上看不到血，看不到伤，看不到周围的人”；而鸽派则认为，打骂解决不了问题，只会激化矛盾。应该从人心入手，千方百计以非暴力的方式执法。比如四川省遂宁市，一个女城管劝一个乱停车的人，这个人却下车给了女城管一个耳光。女城管队员从不还手，也不回骂。

其实鹰派也好，鸽派也好，这种简单的执法方式的区分只是掩盖了更深层次的矛盾。“打人、养摊、罚没”能解决问题吗？2008年，昆明市西山区城管清理占道经营，发现一中年女摊贩占道经营，立即没收其所有器具。这个女人立即倒在高速公路上，一动不动地躺了一个小时。城管人员一看，只好把三轮车还了回去。但在烈日下，女子依然不为所动。无奈之下，城管人员只好撑伞为她遮阳。可见，暴力执法的后果要么是激起相对人的“硬”反抗，要么是像这位大姐一样的“软”反抗。“不还手就不还口”解决不了问题。重庆出现了所谓的“母亲城管”，即雇佣一些四十多岁的女性劝导不法商贩。他们顶着风雨挨骂甚至挨打是常事。结果如何？不仅执法效果不明显，执法队员也从几十人变成了一人。这样执法的尊严何在？实践结果表明，仅从执法方式的变化来看，无论是母城管还是女城管，都是擦边球。暴力执法的根本问题不是执法手段，而是法律的缺位。

世界上很多发达国家也可以在没有城市管理的情况下保证干净的城市环境。他们的诀窍是依靠健全的法律体系。日本在1958年专门制定了《轻微犯罪法》，并在1983年进行了修改，规定了在公共场所对人施暴、骂人、破坏公共灯光、妨碍水上交通、丢弃对人有危险的动物、插队、妨碍沉默、暴露身体、获得学位等34种轻微犯罪。既然是犯罪，自然由警察处理。日本警方根本不会暴力执法，因为相关行政法足以约束其行为。一旦升级为犯罪行为，就意味着一旦受到处罚，就会留下犯罪记录，违法成本增加。牛皮癣，这个最让我们头疼的城市，曾经在日本也很猖獗。但是，日本政府并没有采取围剿游击队的方法。而是一方面通过轻罪法绝对禁止涂鸦，另一方面通过免费的公告和贴纸以及装订成印刷品的小广告定期在社区发布。这样做既满足了小企业主的需求，又保护了城市环境，保证了资源的集中回收，可谓一举两得。可见，不文明行为具有普遍性，但通过令人信服的法律强制和人性化引导，“一手硬一手软”使得日本国民的素质堪称典范。

既然立法可以实现执法主体地位明确、责任明确、监督有力、救济有效，为什么我国法律不规范综合执法权和城管地位？原因是各方利益差距巨大。这个矛盾，与其说是小商贩和城管的矛盾，不如说是城市外来者和城市居民的矛盾，或者更进一步说是生存权和发展权的矛盾。一方面，以小商贩为代表的城市边缘人群想要生活；一方面，以城管为代表的城市要走向更发达的阶段；一方面外地人要生存，另一方面城市人要面子。

当整个社会处于转型期，城乡发展的差距会不断拉大，越来越多的农村人口涌入城市，两者的利益碰撞会更加激烈。要解决城管和小商贩的矛盾，必须明确一个基本问题——如何定位城市的属性，即城市的归属。如果承认城市居民作为城市中的既得利益者，是城市的唯一拥有者，那么城市管理作为城市管理的工具，就必须充当城市居民利益的维护者。如果城市的所有权属于城市中现有的人，那么城管就必须成为不同群体之间的利益平衡器。从法理学和宪法学分析，答案是显而易见的。生存权当然是优越的。不管一个人来自哪里，他都是中国的公民，城市不能成为某些利益集团的专属财产。当然，外地人可以公开住在城里。但问题是城乡之间经济发展极不平衡，有限的城市资源无法为每一个外地人提供必要的生活条件。比如建立免摊位费的农贸市场，完全可以缓解城管执法的压力。但同样的城市地块，如果建大型写字楼、酒店、商场，可以提升城市硬件设施，从而提高城市人的生活质量，增加税收。另一方面，如果真的设立了自由农贸市场，就会产生多米诺骨牌效应——即城市周边的农村人口甚至城市附近的农村人口大量涌入城市(因为很明显城市的生活要优于农村)。到那时，多少城市地块才能满足这么多外来人口？正是这种生存与发展的尖锐冲突，直接影响了立法。事实上，立法机关通过拖延城管的法律定位，已经默许了城市优先发展的战略。所以，从根本上说，造成今天这种局面，不仅仅是城管某个部门的过错，各级人大、各级政府、外地人、城市居民都有责任。

和谐的综合执法需要城市中两种利益的代表坐下来，找到一个双赢的方法，然后通过权力机关将这种利益的划分合法化。如果不解决这个问题，即使一个部门行使综合执法权，其表现也和城管一样。至于执法，无论是城管还是其他执法部门，都应该“软硬兼施”。所谓“硬”，就是执法的目标是刚性的，不能随意妥协或改变。同时，对小商贩的不同行为要区别对待:对严重违法、屡教不改者，要依据相关法律从严惩处，绝不姑息；所谓“软”，就是对初次违法或轻微违法的相对人，应以批评教育为主，财产处罚为辅。执法的“软”和“硬”要相辅相成。只有“软”建立在“硬”的基础上，“硬”用“软”来表达，才能达到行政目的和手段的平衡。

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