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关键词:农业经济，土地流转，政府角色
一、农地流转的现状和趋势
(一)农地流转的现状
农村土地使用权主要表现为土地承包经营权，即在一定期限内的使用权、收益权和限制处分权。农地流转的本质是农地使用权的流转，是指在农民与集体的承包关系不变的前提下，承包方将有限的使用权从承包经营权中分离出来，转让给其他农民或经营者的行为。我国农地流转经历了一个从农村基层组织到农户，再从农户到其他经营者的过程。两个阶段表现出两种不同的效果:一是土地作为生产资料，从集体所有分割为农民所有，农民获得使用权和生产权；第二，土地是一种具有交换价值的资本或商品。在这两个阶段，土地在相关利益主体——村集体经济组织、农民和受让人之间流动，形成了资源优化配置的三个主体。客观上要求按照市场机制规范土地流转，调整土地之间的利益关系，这对深化农村土地改革，加快农业产业化、农村工业化和城镇化进程起到了积极作用。
20世纪90年代以来，家庭联产承包责任制的微观基础和宏观环境发生了巨大变化。特别是由于农产品价格低廉，农业比较效益低，越来越多的农民外出务工经商，许多地区出现了农地抛荒现象，抛荒面积日益扩大。为解决农地抛荒问题，实施规模经营，提高农业经济效益，各地农民自发通过互换、转包、转让等方式流转农地使用权。近年来，农地流转发展势头明显加快，有力促进了农村经济社会发展。据统计，1990年我国以各种形式流转的耕地约占总承包土地面积的4%-5%，2000年达到7.7%，现在已经达到10%以上。
浙江省农地流转的情况比较有代表性。据浙江省农业厅统计，截至2006年底，全省209万农民流转耕地393万亩，占全省家庭承包户数的22%，占总承包耕地的19.8%。在农地流转过程中，浙江省各地从实际出发，创新了六种流转方式:
一种是有偿分包。在集体经济组织内部，承包农户在剩余年限内将土地经营权转包给第三方，自己保留承包权。承包方有使用权，双方签订合同，明确权利和义务。2006年，浙江省约50.7%的流转农地采用了这种方式。
第二种是业主租赁。集体经济组织或承包农户将土地使用权出租给村社以外的业主从事农业开发，签订租赁协议，缴纳租金。2006年，全省33%的农地流转面积采用了这种方式。
三是季节性流通。根据生产季节，一块农田可以由不同的承包人在不同的季节进行种植，这种流转方式正在从自发流转向有序流转转变。如龙游县部分农民一季只种晚稻，将早稻种植权转让给种粮大户，种粮大户为农民提供晚稻免费机耕、育秧和优惠价机割。
第四，农地互换。为了便于管理，承包农户互换承包地使用权，以解决个体承包户不愿意流转农地或连片土地的矛盾。宁海县常杰镇将承包的农田设定为两个区域，一个是不愿意流转的农户承包的自种区；一个区是招商区，由愿意流转的农户承包，集中统一对外租赁，保证农地流转。
第五，农地股份。将农民承包的土地经营权量化为股份，由村里管理或承包给公司、大型企业，村经济合作社按股份分配土地经营权年终收益。2006年底，平湖市皇姑镇渡船桥村成立了农地股份合作社，将经营净收入的80%以股份形式分配到户，承包农户取得了较好的农地收益。
第六，农地托管。县、镇、乡三级都成立了农地信托服务中心，村级具体负责农地信托服务。全省4300多个村建立了农地流转组织。
在本地流通的同时，浙江省内也出现了跨省流通。如温岭的箬横西瓜合作社参与了5个省的农地流转，建立了12个西瓜基地；温岭市农民陈定友北上黑龙江承包农地，从事粮食生产。据统计，仅2005年，全省就有34万户，1121企业，参与了外省785万亩农地流转，相当于浙江省的三分之一。
(二)农地流转的发展趋势
1，流通行为由民间自发转变为有序流通。目前，各地农地流转行为正逐渐趋于理性，开始从一家一户的自发分散向有组织、有计划的有序流转转变。为促进农地有序流转，各地农地管理机构在流转规范化管理方面进行了有效探索。比如，在登记管理方面，制定分级管理办法，规范操作流程，做好农地流转法律政策咨询；在合同管理方面，统一发布农地流转合同文本，建立专门的合同档案，加强合同内容的审查、认证和指导；在程序管理方面，明确规定涉及全村农民利益的农地流转需经村民代表会议同意，流转合同需由村经济合作社备案，乡镇合同管理委员会签署。
2.流转主体从单一的农户变成了多元主体。随着农业结构的调整和效益农业的发展，一些农业大户规模扩大，新的大户不断涌现。同时，涌现出一批新型农业生产经营主体，农业企业、专业合作经济组织、科技人员成为租赁耕地承包经营权的生力军。
3.经营内容从主要种植粮食发展到发展高效农业。随着农地流转主体的多元化发展，农地的经营内容逐渐从种粮向高效农业演变。通过引导农业企业建设基地，以“公司+基地+农户”和发展订单的模式建立农产品加工原料基地；通过积极培育规模农户和合作经济组织，推进经济作物种植，形成现代农业生产基地。
4.定价机制从相对随机转变为市场定价。各地政府积极探索建设农地流转信息平台，通过各种渠道调查收集农地流转供求、市场价格等信息资料，并进行统计、分析和预测，然后通过一定的载体发布农地流转动态情况，为农民流转土地提供有效的信息服务，农地流转价格由最初的自由或随意定价逐步向市场化的有偿流转转变。
5.政府行为从默许转变为积极引导。农地流转之初，一些地方政府和干部认为农地流转缺乏法律法规支撑，操作难度大，容易产生矛盾纠纷，在工作中持不支持、不鼓励、不限制的态度。随着农地流转对农业增效、农民增收、农村稳定的效益逐步显现，各地政府和干部逐步提高认识，深化对农地流转的认识，及时总结经验，积极加强对农地流转的指导，积极为农地流转创造条件。
二，加快农地流转的现实意义
农地使用权加速流转，有力地促进了农业结构调整、农业经营体制创新、农业科技进步，较好地解决了农业小规模、分散经营的种种弊端，促进了农业增效和农民增收。农地使用权流转已成为推进农业产业化的核心环节，是农业和农村经济发展的一场革命。
(一)推进农地流转是加快农业结构调整的现实需要。
分散的小规模经营很难调整农业结构。农民种什么，养什么，非常盲目被动，很大程度上依赖政府的引导，这也带来了一系列问题。大规模农地使用权流转后，农业经营主体发生了变化。农地主要集中在专业大户、农业企业和农村专业合作组织，他们按市场原则组织生产，使农地资源由低效的粮棉油生产向高效的名优产品生产转变，对农业结构调整起到了积极的促进作用。
(二)推进农地流转是解决农业投入不足的有效途径。
挨家挨户的分散经营不可能对农业有大的投入。大量的农地流转既需要大规模的农地整理，也需要大量的农业基础设施建设投资。随着农地使用权流转的深入实施，农地主要由经营水平高、经济实力强的大户和农业企业经营，从而加大了对农业的投入。
(三)推进农地流转是提高农业科技水平的重要举措。
农地使用权流转为科技兴农战略的深入实施创造了条件，推广应用了一大批先进适用的农业新技术、新成果、新品种，完成了农业科技普及的“最后一公里”，农产品品牌优势进一步凸显，科技含量进一步提升，知名度和市场竞争力进一步增强。同时，依托农业龙头企业和农产品基地，引进各类专业技术人才的步伐不断加快，有效提升了农业科技水平。
(四)推进农地流转是推进农业规模经营的客观需要。
农地流转不仅更好地满足了农民从事非农产业的要求，也满足了有技术专长、资金实力和经营能力的专业大户、工商业主和经营人员集约经营农地的愿望。通过农地流转，将承包经营权向大户和农业企业聚集，形成连片的专业规模经营，克服小规模家庭经营的局限性，从而引导农民有序与市场对接，走向专业化、商品化、现代化。同时，随着“公司+合作社+基地+农户”等一系列行之有效的农业经营模式的推广，各种农业合作组织、农业行业协会如雨后春笋般建立起来，农业组织化程度也有了很大提高。
(五)推进农地流转是加快农村劳动力转移的必然要求。
农地使用权流转使农村劳动力持续稳定地向非农产业转移成为可能。越来越多的农民流转农地使用权，实现了就业转移，拓宽了农民增收渠道。农地使用权流转使农民获得了可观的租金，农民获得了比自己经营更高的转让费。同时，农地流转后，许多农民转化为产业工人，使许多农民足不出户找到了就业渠道，获得了转让费和劳动工资的双重收入。
三、宁海县推进农地流转的基本做法和经验
近年来，宁海县在科学发展观的指导下，以市场经济为导向，积极推进农地承包经营权流转，逐步建立了“农民自愿参与、方式自由选择、企业自主经营、市场自律、政府自觉服务、适度规模控制”的“五自一控”流转模式。
(一)宁海推进农地流转的基本做法
1.开展农地整理，为农地流转创造条件。近年来，宁海县把农地整理和综合开发作为开展农地流转的一项基础性工作，切实加强资金投入，积极推进标准农田建设，为农地流转和规模化发展创造了条件。据统计，1998以来，全县投入农地开发整理资金2.2亿元，完成农地整理项目100个，整理面积达到188600亩，建成标准农田145600亩，新增耕地2100亩；完成农用地开发项目235个，新增耕地2.23万亩，建设了标准农田，极大改善了农田基础设施，吸引了种养大户、农业龙头企业等经营主体参与农用地流转。
2.培育经营主体，拓展农地流转渠道。一是引导农业企业建设基地。宁海县各类农业企业建立了西兰花、榨菜、白菜等6.7万亩原料基地。通过农地流转，以“公司+基地+农户”的模式，发展订单。二是引导种养大户和经济合作组织开展规模经营。全县农民大户和经济合作组织通过农地流转进行集中连片养殖，流转面积11.7万亩。三是鼓励工商企业投资高效农业。工商企业积极参与农地流转和基地建设发展。比如宁波九峰生物科技有限公司，从农民手中流转了700亩农田，在超市里种植水果蔬菜。到目前为止，全县工商企业已完成基地示范工程，投资6000万元。据统计，截至2005年底，宁海涉及农民以外主体的农地流转面积为8万多亩，约占总流转面积的三分之一。
3.创新流转形式，提高农地流转实效。宁海县立足实际，在自愿的基础上，大胆创新，开展多种形式的农地流转。一是进行委托分包。农民将农地经营权委托给村经济合作社，由村经济合作社统一承包给大户或农业企业，面积9.74万亩。二是自行分包。农民通过私下协商或口头协议，将承包的土地转包给亲戚朋友耕种，面积达3.27万亩。第三种是租赁。农民将耕地出租给农业企业、规模企业、工商企业，承租人向出租人支付租金，面积3.2万亩。四是实行股份合作。农民的土地承包权由村集体量化为股份，农地由村统一管理或承包给公司、大型企业经营。村合作社按股分配年终农地经营收益，面积1.1.0000亩。此外，宁海各地建立了农地流转制度，流转面积231万亩，促进了农地的成片流转。
4.完善流转机制，提供农地流转保障。一是规范农地流转管理。完善农业承包合同管理委员会，建立农地经营权流转审查制度和档案管理制度，制定相应的标准化操作规程，规定农地流转合同必须由村经济合作社备案，乡镇承包合同管理委员会认证。建立农地向大户集中流转过程中的风险防范机制，避免工商企业或非农人员随意长期租赁农民承包地从事粗放经营。二是加强农地流转服务。建立农地流转服务平台，为农民提供流转前后的政策咨询、信息提供、合同签订等多种服务。三是建立政策引导机制。出台了一系列鼓励农地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品原料基地的政策建议。每年从土地出让金净收入中提取3%，主要用于完善基地基础设施，支持农业专业合作组织和经营大户发展。简化和减免农地流转开发手续和税费，每年安排农地经营权流转资金1万元。增加县域农业担保中心资本金，加强农业信贷担保机制建设，积极创造条件让商业和金融信贷资金投入农地流转。
(二)宁海推进农地流转的主要经验
笔者根据多年在宁海的工作实践，深切感受到宁海在农地流转方面取得的巨大成就，完全是干部群众认真遵循认识—实践—再认识—再实践的科学路径，创造性开展工作的结果。从宁海的经验来看，至少有以下几个方面值得借鉴:
1.必须在稳定家庭承包经营政策的前提下，坚决贯彻和灵活运用党的农村政策。实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石。宁海县在推进农地流转过程中，稳定土地承包关系的前提无处不在，坚持依法办事，不搞强制流转，确保土地所有权，稳定土地承包关系。同时，采取因地制宜的政策措施，建立灵活有效的流转机制，灵活运用多种流转形式搞活土地承包经营权，既保证了党的农村政策的贯彻落实，又促进了农业生产力的发展，开创了农业和农村工作的新局面。
2.要加快经济稳定发展，适时推进农地流转。促进农地稳定流转有赖于加快经济发展和提高生产率。据有关专家分析，农地健康稳定流转需要以下五个基本条件:一是农村人口恩格尔系数在45%以下；二是农业产值占社会总产值的比重小于10%；三是农村非农收入在75%以上；四是农村劳动力从事非农劳动的人数超过50%；五是农业种植结构中经济作物面积占30%以上。如果说专家所说的以上几点是推动一个地方农地流转的必要条件，那么宁海县作为浙江东部沿海相对发达的地区，已经完全具备了上述条件，宁海的实践也证明了这一点。宁海农地流转经历了一个渐进的发展过程。起初，由于区域经济发展水平较低，农地流转仅限于小范围内。近年来，随着县域经济的快速发展，大量农民摆脱“一亩三分地”成为可能，当前的大规模农地流转成为可能。因此，农地流转必须从当地经济发展的实际出发，及时引导和推动，避免不顾条件一哄而上。
3.一定要以“自愿、高效”为原则，充分尊重群众意愿。推进农地流转，要顺应农民的发展需要，尊重农民的首创精神，及时总结农民的实践经验，上升到理性的高度来指导我们的工作。第一，要坚持自愿原则。农地流转的权利真正赋予了农民，农民可以自主选择流转的对象、方式和条件。任何单位和组织都不能违背农民意愿强行剥夺其土地使用权，政府的引导和服务必须以群众意愿为前提和保障。二是坚持效率原则。以增加农民收入为根本出发点，根据农地的级差，按照实际市场价格和失去农地的必要担保成本，合理确定农地流转的基础价格，确保农民通过承包经营权流转获得比自己耕种的农地更多的收益，使农民从农地流转中受益。
4.一定要以政府引导为保障，充分发挥政府在农地流转中的助推作用。宁海县各级政府部门在农地流转过程中，坚决退出农地流转市场，变强制为引导，变干预为服务，既不越位，也不缺位。一是出台农地流转政策意见，详细规定农地流转的原则、范围和形式，保护农民权益。二是制定并严格实施土地利用总体规划，控制农地流转结构，把握农地流转动态平衡，引导农地流向。第三，逐步完善农地流转定价体系，提供价格指导和参考，科学合理确定农地流转补偿标准和利益分配比例。四是制定优惠政策，积极吸引和支持农业龙头企业和种养大户对流转耕地进行规模化经营和开发。五是根据农业产业化发展需要，有计划、有步骤地推进农地流转，防止放任自流或一哄而起，确保农地流转有序推进。
(三)宁海推进农地流转存在的主要问题
根据调查，目前宁海在推进农地流转方面也存在一些问题和不足，主要表现在以下几个方面:
1，规模流通比例较少。推进农业适度规模经营，提高农业生产经营水平，是新农村建设和现代农业发展的客观要求。农地流转不一定促进农业规模经营，农业适度规模经营的基本前提是农地规模流转。多年来，宁海县农地流转取得了很大成绩。目前，全县流转总面积已达28.5万亩，但局部流转规模过小，大部分流转面积在100亩以下，很多农地流转由农户进行，影响了农业规模经营，与现代农业发展要求差距较大。
2.农地流转的载体缺失。农地流转必须有一个交易载体，为交易双方提供场所、信息和规则。目前大部分乡镇尚未形成真正的流通市场，想转出的农户一时难以找到合适的对象，而有实力的大户则苦于与一家一户谈判费时费力，无法保证连片规模发展。随着农村生产力的提高和城乡二三产业的发展，会有越来越多的农地进入市场。如果不尽快建立农地流转的载体，农民仍然会偶然地、直接地、盲目地进行流转，必然会增加农地流转的交易成本，影响农地流转的速度、规模和效益，进而影响农地资源的优化配置。
3.农地流转中介服务体系落后。从宁海的情况来看，虽然各地都建立了农地流转服务平台，但由于各种因素的影响，一些农村农地流转机构仍难以发挥其功能作用。但由于自身素质的限制，农民很难独立完成农地流转的全过程，尤其是一些专业性的环节，如农地使用权价值评估、签订流转合同等，都需要中介机构的服务。由于农民的需求与政府的供给不相适应，导致农地供需双方的信息流动受阻，在一定程度上影响了农地的有效流转。
4.农地流转后存在不稳定性。一方面，随着国家政策的调整和农产品价格的上涨，农民的土地投资热情被激发，出现了争抢承包地、土地回笼流转、要求提高流转价格的情况。另一方面，虽然县域经济总体发达，但仍有部分农民转移就业不充分、不稳定。他们仍然把承包地当成生存的“生存田”、养老的“保险田”、就业的“副业田”，不愿意离开承包地，阻碍了集中连片的农地流转。因此，农地流转一直相对停滞，逆流现象成为一种症候。我们应该辩证地看待这一现象。农地流转是生产力提高的必然结果，是生产力进一步解放的必然要求。流通过程中有很多矛盾，这是发展的客观规律。不排除因为宏观经济运行周期的波动和部分农户的反复行为，导致农地相对稳定甚至逆流。
四、加快建立和完善农地流转制度。
(一)有效规范农地流转管理制度
1.加强农地流转程序管理。农地流转双方经平等协商达成协议后，应当签订书面合同，并报乡镇农业承包合同管理机构审核、签证、登记。明确农民在农地流转中的主体地位，禁止村级组织代替农民或超越农民签订流转合同。对于明显不公平、合同条款不明确的流转合同，应通过说服引导和利益平衡，引导双方签订新的合同。对违法流通程序及时提出整改或整改意见，整改无效的责令限期整改。
2.加强农地流转登记管理。按规定程序进行登记备案，可以增强农民的安全感，扩大农地流转规模，同时使政府能够掌握农地流转的实际情况，制定正确的政策措施。各地要切实加强农地流转登记管理，可以做出这样的硬性规定，流转合同未经相关机构审查、签字、登记，不发生法律效力。
3.加强农地流转合同管理。合同档案是农地流转的原始文本依据，必须妥善管理。地方农业承包合同管理机构审查、签发签证并指导流转合同内容，提高合同合规性；统一发放流通合同文本，提高合同的规范性；设置专门的合同档案管理柜台和专门的管理人员，完善流转合同的备案、归档和查阅，提高合同的安全性和保密性。
(二)积极培育农地流转市场体系
1.完善农地流转服务平台。进一步完善县级农地流转服务中心、乡镇级农地流转服务站、村级农地流转服务组三级中介服务网络，建立农地流转信息库，开展信息咨询、评估和协办程序。强化政府相关部门的服务职能，与农地规模流转需求主体建立定点联系制度，优先为农业龙头企业和专业合作组织提供技术培训、信息咨询等服务。要强化基层组织的服务功能，乡镇人民政府、村经济合作社和农地流转服务组织要积极为流转双方提供流转供求信息、政策咨询、合同签订指导和流转协调服务。
2.建立农地流转信息网络。建立县级农地流转信息平台，让广大有意投资农业的农民和经营者及时准确地获得可靠信息，在市场供需双方之间互通信息，有效解决农地流转信息不畅、配置不畅等问题。农地流转信息平台可因地制宜设置农地流转、流转、政策宣传等板块。转出信息版块主要发布农地承包经营权流转信息，转入信息版块主要发布农地承包经营权流转意向信息，政策宣传版块主要用于介绍相关政策法规。
3.建立农地流转的调控机制。各级政府要对农地流转规模进行适当限制，设置合理条件，既要防止农地使用权过度集中，从而调节农地流转过程中的垄断和不公，又要防止改变用途。
(三)加快建设农地流转促进体系
1，大力培育规模经营主体。要采取切实有效的措施，培育一批具有现代经营理念的新型农民，提高他们进行规模经营的能力，使他们成为推进农地规模流转的主力军；支持发展一批农业龙头企业和农业专业合作组织，鼓励其通过农地流转建立自己的农业生产基地；鼓励工商企业积极参与农地流转，投资发展效益农业，开发农产品。
2、努力促进农民转移就业。一是拓展农村劳动力转移就业空间。大力发展农村二三产业，深入推进农业产业化，积极推进农村城镇化，促进农村劳动力向二三产业转移。二是建立健全政府主导、社会中介为辅的劳务就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。三是加强农村劳动力培训。创新培训形式，整合培训资源，广泛实施农村劳动力转移培训工程，努力提高农村劳动力的就业能力和水平。
3.加强农村社会保障。没有完善的社会保障体系，就不可能从根本上增强农民的安全感和规避市场风险的能力，农村土地市场发展的进程也会受到严重阻碍。因此，必须尽快建立多层次的农村社会保障体系，包括农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保障等。，逐步弱化农地的福利和社会保险功能，以解决土地流转者的后顾之忧。
(四)完善农地流转的政策法规体系。
1.尽快修订土地管理条例。在农地流转问题上，现行土地管理法与农村土地承包法存在矛盾。《土地管理法》第十五条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府批准。”《农村土地承包法》第三十二条、第三十四条明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转。”因此，有必要对土地管理法进行适当的修改。
2.制定农地流转相关法律法规。目前，关于农村土地流转的法律规定散见于《土地管理法》和《农村土地承包法》中，不够系统。2001，1年2月，中央下发了《中央关于做好农民承包土地使用权流转工作的通知》，内容比较具体，但没有上升到法律层面。因此，迫切需要研究制定相关法律法规，确认和保护农村土地承包经营权的法律依据，对农村土地流转的内涵、形式、操作程序、监督制约以及相应的法律后果等作出明确、系统的界定。
3.制定相关法律保护农地承包经营权。这部法律应当明确规定:第一，农民所有的集体土地承包经营权是农民以合同形式取得的一种财产权利，以实现承包经营权的物权化；二是农民依法享有占有、使用、赠与、拍卖、转让、出租、继承和分享的权利，实现承包经营权内容的明晰化；第三，能否考虑取消目前30年的承包期限制，实现承包经营权的永久化？
参考资料:
1，领域:中国农村土地流转:现状、问题与对策；
2.邵:土地流转动力机制初探:
3.刘英:关于农村土地流转的思考:
4.刘力:政府在涉外土地流转交易中的功能定位和作用：
5.李亚标:浙江农地流转的模式与困境：
6.辽宁省政府发展研究中心课题组:土地流转模式的选择。