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越级上访的合法性分析

越级上访是公民合法政治参与的一种表现，是对基层政府失败和不作为的一种规避，也有利于当代中国的政治合法性建设。为了获得合法身份，越级上访必须建立规范化、制度化的利益表达机制。

关键词:越级上访合法性，利益表达，政治参与，政府失灵

首先，提出的问题

任何一种利益结构客观上都有一定的利益需求，一定的利益需求总是通过一定的渠道表达出来，也就是利益表达。信访是当代中国群众利益表达的一个比较直接的渠道。根据国务院2005年颁布的《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织利用信函、电子邮件、传真、电话、来访等方式进行的活动。向各级人民政府和县级以上人民政府工作部门(以下简称各级行政机关)反映情况，提出建议、意见或者投诉，由有关行政机关依法处理。[1]关于“越级上访”，从2005年国务院颁布的《信访条例》来看，并没有禁止越级上访。也就是说，去上访并不违法。

近年来，随着我国法治建设的推进和公民法律意识的提高，越级上访逐渐成为人们解决利益纠纷、维护自身合法权益的重要武器。应该说，这一点，无论是从法治建设的高度，还是从政治生活的实践来看，都是一件大好事。然而，在现实生活中，“越级上访者”经常遭到排挤、打击、报复甚至不公正对待，这在媒体上时有所闻。

湖南省衡阳县农民邓在生到县里向县长投诉，因为他所在的村干部收取的税费远高于中央和省里规定的标准。结果他回村时，妻子被从楼上推了下来，被打得不省人事。后来像电影里的邱菊一样，去了省会长沙，去了北京上访，为农民讨个说法。县政府严打时悬赏人民币500元，谁要他，因为找不到人，砸了他的房子。[2]其恐怖不能不说惊心动魄，震撼人心。这类为民请命的人，最终成为一些地方政府“严打”、“整肃”的对象，但维权的人却受到公权力掌握者的不公正对待，甚至违宪。

一些地方政府甚至公开发帖称“越级上访是犯罪！”“严惩带头上访的罪魁祸首”等醒目标语[3]。在一些地方，经济手段被用来限制请愿。比如，江西丰城市供电有限公司为了防止员工上访，甚至以扣发工资和罚款相威胁，发出书面通知，“上访一次罚款200，上访两次罚款400，上访三次扣发工资”[4]。

黑龙江省双鸭山市四方台区被媒体广泛报道的61岁妇女马继云，因瘫痪被拘留75天，被“释放”回家。在关于她的案例本上，赫然写着:“马继云...已经上访八年很久了……”[1]在他们看来，上访。对于“闹事”和“刁民”的处理方式，应该是毫不留情地采取“制裁”和“惩罚”，而不是对越级上访“这个能忍，哪个不能忍”。

改革开放20多年的过程，也是一部社会阶级阶层快速分化的历史，也是各种作坊协会组织快速成长发展的历史。这种历史性的诉求引起了社会利益的重新整合，而在社会利益整合的过程中，必然会引发各种利益矛盾的冲突和对抗。越级上访越来越多，是这种利益矛盾冲突和对抗的最终表现。

就目前的越级上访而言，大部分不是出于对政府的敌视和对国家的不满，而是真正为了维护和捍卫自己的合法利益。然而，我们的许多地方行政机关和一些部门往往从政治和思想的角度来定位越级上访，少数地方政府和部门甚至以“阴谋论”来处理越级上访。

在这种情况下，双方很难进行沟通、对话和协商，因为原本是利益导致的“冲突”和维权导致的“斗争”，因为他们首先缺乏的是对问题的相同视角和解决问题的理性方式。这样，越级上访的政治行为就被人为地强化和升级了。对于越级上访者来说，毫无疑问，需要付出的是更大的代价、道德勇气和越来越大的上访成本；对于地方政府来说，为了捍卫自己所谓的权威、既得利益甚至个人升迁，不得不采取各种高压手段，比如人身攻击、财产损毁、对越级上访者家属报复等。而这些恰恰与国务院《信访条例》第三条“任何组织和个人不得对信访人进行打击报复”[2]相违背，他们认为这是“反台”、“反政府”。

《信访条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府的领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管谁负责，及时就地解决问题与依法疏导教育相结合的原则。如果看《信访条例》第二十条信访人的六种禁止行为，越级上访不在其中。[3]也就是说，就一般的工作程序而言，我们的信访工作要按照这样一个“分层次”的原则来解决问题。诚然，我们没有提倡或过度宣传越级请愿的好处。我们只想从最基本的事实出发——越级上访在我们身边确实存在，而且这类案件占上访案件的85%以上(2002年的数据见下文)——以及如何清醒理性地去探索和把脉越级上访，而不是从某个立场出发。所以，接下来的问题是，越级上访的政治合法性是什么？这也是本文要解决的主要问题。

二、越级上访的合法性分析

如果政治的本质是一门艺术，那么它也是在所有可行的政策和制度中选择最有价值的政策和制度的艺术。既然是选择最有价值的政策和制度，就不可避免地涉及到政策和制度的合法性问题。关于越级上访的正当性，本文拟从以下三个方面进行探讨:

1，越级上访是公民合法政治参与的表现。

政治参与是指平民开展的或多或少以影响政府人员的选择和/或他们采取的行动为直接目的的合法活动。政治参与的一个动机是旨在影响政府决策的行为，或者说是“社会价值的权威分配”。政治参与有四种不同的模式:投票；竞选活动；公民的主动接触；合作活动。与越级上访相关的主要是公民的主动联系。有特殊问题的个人主动与政府官员联系——无论是个人到政府还是个人到政府部门——讨论他们关心的具体问题。只有在这种模式的参与下，人们才能合理地期望它产生特殊的利益。因为它可以选择参与行为的“议程”，即它可以决定接触时谈什么；与投票和竞选不同，议程完全由候选人和政府官员控制。[1]

从政治参与的角度考察越级上访，主要是因为政治参与是现代民主政治的重要内容，越级上访是公民自觉行使民主权利的重要渠道；政治参与也成为现代政治发展的显著特征之一，而越级上访一旦被认可为“认同”，将极大地推动民主政治的发展。从政治参与的功能看，一方面，它具有制约和监督政府的功能；另一方面，它也有助于增强政治统治的合法性。

从与政府官员接触模式的政治参与特征来看，上访者主要是想与高层官员或政府部门接触——法律绝不会规定公民只能与基层官员打交道，而不能与高层官员打交道，以获得他们的支持和信任，从而解决自己的问题。就这种政治参与模式而言，并不违法。因为任何公民都有权利接触高级官员或政府部门(国家机密部门除外)。也就是说，在大多数情况下，越级上访是公民行使法律赋予的合法权利，将其态度、意见和建议转化为对政府行为表达诉求的方式，旨在影响政府的决策或政策制定过程的活动。

从现阶段越级上访的情况来看，大多是因为上访者的合法利益得不到有效保护，基层政府对上访者反映的问题往往无动于衷或久拖不决。这样，他们的利益得不到充分的满足，反而不断地侵犯他们的利益，于是他们不得不与更高一级的行政机关及其官员进行沟通、对话和谈判，以表达他们的利益。希望通过这种个体接触和非制度性的利益表达，影响政府的决策或政治进程。比如上级行政机关会给下级行政机关施压，要求下级行政机关更加主动。需要指出的是，如果信息通过“层级链”逐级传递，基层政府出于自身声誉或怕影响政绩的考虑，会对信息进行屏蔽或拦截，使得逐级传递的信息无法被上级行政机关直接掌握。

从政治参与功能看，越级上访具有对政府(尤其是基层政府)的制约和监督功能。在民主的社会制度中，政治参与本身就是一种利益的宣泄机制，能够努力维持政府与公众之间的动态平衡，能够缓冲、协调或纠正政府行为与公众意愿之间的矛盾。另一方面，从政治系统的角度来看，为了维持现有政治系统的正常运转，政府系统也必须不断地从社会上获取大量的政治信息，尤其是人民群众反映强烈、抱怨较多的负面信息，以此来修正和纠正其治理策略和治理风格。公民通过政治参与，大胆表达自己在利益和价值分配中的意愿和目标取向，恰恰迎合了政府制度的这一要求。而且，从政治参与机制与政治运行机制的关系来看，政治参与机制是政治运行机制的重要组成部分；政治参与机制的健全与否，直接关系到政治运行机制的功能发挥程度。以便在政府行为和公民对所涉问题的愿望之间建立一致性。

从这个角度出发，我们会发现，公民越级上访往往是因为基层行政机关的行为不能满足他们的意愿和要求。为了满足他们的愿望，实现他们的利益，他们必须通过其他渠道获得。越级上访不仅是非常现实的选择，也是更明智的选择。这是因为在单一制国家，上级行政机关往往对下级行政机关拥有相当大的威慑力和至高无上的权威。比如信访人超越农业部，农业部回复省农委，再下一级回复。一般来说，下级应该重视、贯彻、执行上级的指示和指令。

大多数情况下，下属不敢“违抗命令”，但这些年，很多基层政府机关并没有按照上级的指示和精神妥善处理越级上访问题，甚至采取或变相采取了非常恶劣的方式处理上访人员。比如上述越级上访者，都有一个艰辛而痛苦的上访过程，结果往往并不像他们想象的那样“顺民意”“顺民意”。诚然，如果上级行政机关和下级行政机关相互勾结，或者下级为了特定的目的贿赂上级(比如领导怕影响自己的政绩等等。)，上级也“积极响应”，那就是另一回事了，因为需要承担另一个更大的政治风险，付出另一个更大的道德代价。

总之，从政治参与的角度，我们可以得出这样的结论:越级上访有助于解决信访问题，加强对政府的监督，减少或遏制腐败，促进政府廉洁、勤政、高效，从而提高政府的执政能力，增强政治合法性建设。

2、越级上访是为了避免基层政府的失败和不作为。

之所以从政府失灵和政府不作为的角度来考察越级上访，是因为政府失灵和政府不作为是“政治病”，是现代政府往往容易犯的两个顽疾。政府失灵是指政府的政策干预措施不能达到预期的调节市场的功能，甚至在某些条件下导致比“市场失灵”更糟糕的结果。

从越级上访的角度考虑政府失灵，主要问题有:(1)基层政府缺乏明确的责任主体，导致政府效率低下，政府官员冷漠；(2)基层政府官员和普通人一样，也会犯错误；(3)基层政府行为失序或失控，导致政府违约惩罚缺位；(4)基层政府机关和行政官员存在激励机制问题；(5)基层政府的垄断导致低效率、寻租等腐败现象；(6)基层政府奉行的“多数人同意”和“少数人决策”原则，往往忽视或损害少数人的利益。换句话说，这些问题的存在也是越级上访者想要上访的现实原因。

65438，2003年6月6日发表的《展望》指出，目前“80%的信访反映的是基层问题，80%的信访反映的是合理的或一定的原因，80%的信访是由于地方或部门没有认真妥善解决造成的”。[1]。解决基层政府失灵的有效途径是建立和完善民主表达方式，创造并不断完善新的政治运作技术。这不仅可以直接为民众提供畅通的表达渠道和制度平台，还可以减少社会的官僚化倾向，改善干群关系，从而达到政府为全体公民提供生存、稳定和经济社会福利的目的。

从政府不作为的角度看，近年来越级上访越来越突出，主要有以下四个方面的原因:一是一些基层政府官员在政治冲突中“善于”制造、激化、升级冲突，而不是缓和、平息冲突；二是相关部门缺乏责任感和职业道德，甚至人为堵塞或阻断信访渠道；第三，许多基层政府官员习惯于用政治和意识形态“捉弄人”，缺乏基本的法律思维和法治意识；第四，我国权力结构体系的特点决定了中央层面和省级层面的威信和信任度最高，但在地方层面，越是基层，权力结构就会异化，甚至会出现这样的情况:“中央全是晴天，省里乌云密布，县里刮风，乡镇淹死人”；或者“一个部门解决不了问题，其他所有部门都解决不了问题，最后所有问题都会涌向北京”[2]。因此，一方面，畅通信访渠道，为人民群众提供一个如实反映问题的绿色通道，一个畅通无阻行使民主权利的政治平台，迫在眉睫，十分必要；另一方面，建立严格规范的政治问责制度——强化“作为”的责任重要性和自我警惕意识，提高“不作为”的政治风险和道德成本——也应提上日程。

从现实情况来看，很多地方政府的市场化、企业化、利润化以及地方官员的犯罪化、流氓化、黑社会化，大大降低了政府行为的公共性、服务性和合法性。另一方面，最严重的后果是基层政府机关普遍“不作为”，导致政府应有职能的极大缺位，公共事业衰败，权力寻租和制度腐败严重，社会不公和不稳定加剧。在这种情况下，无论是公民个人上访，还是法人或其他组织直接到基层行政机关上访，似乎总是很难。所以，把上访过一遍，是很自然很合理的事情。因为这是基层政府“不作为”最有效的武器，也是捍卫者的利剑。一方面是信访人对基层政府的挑战和斗争，另一方面是上级对下级的法律“权威”。也正是这两点的存在，使得越级上访者在维权的同时，能够纠正和规范基层政府的“不作为”。

总之，如果按照国家的要求，按照现行的信访条例，依法、有序、循序渐进地信访，是没有问题的。即使不提倡大家都去越级上访，也决不能禁止越级上访，尤其是坚决反对阻止群众去越级上访，甚至采取非法手段打击或报复越级上访。太多“越级上访”的存在，更多的是因为现实中“按部就班”、有序上访往往不利于问题的解决。也正是基于这种考虑，国家信访局副局长王跃宗指出，我们不提倡越级，但也不禁止越级。为什么这么说？2002年，国家信访局接待司交办给地方的案件，肯定是越级的，85%的来访是真实的。这是什么概念？换句话说，如果不让人去上访，这85%的群众问题什么时候才能解决？这块石头很可能会沉入大海。[1]所以，从这个角度来说，越级上访不仅可以实现上下情绪，还可以弥补政府的失败和政府的不作为并加以避免。

3.跨越式信访有利于当代中国政治合法性的构建。

合法性是政治学中最重要的概念之一。它的原意是指国王因为他们的“合法”出身而有权登上王位。自中世纪以来，其内涵更加丰富。合法性不仅指“法律上的统治权利”，也指“心理上的统治权利”。现代意义上的合法性主要是指人们内心持有的一种理性态度，认为政府的统治是合法的、公正的、值得信赖的。政府的合法性可以通过以下四种方式实现:第一，政府长期存在；其次，一个政府也可以从其良好的政绩中获得合法性。确保经济增长和充分就业，提供安全以遏制外国入侵和内部骚乱，以及公平对待所有人，都将有助于提高政府的合法性。第三，政府的组成也对合法性有影响。如果人们觉得政府公平地代表他们，在选择官员方面有发言权，他们就更愿意服从。最后，政府通过操纵国家象征来支持其合法性。国旗、历史纪念物、爱国游行和强有力的演讲都让人们相信政府是合法的，应该被服从。[2]

运用合法性理论分析越级上访，我们会发现，就越级上访而言，上访的理由更多地与上述第三种方式的合法性来源有关。对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求，或者对行政机关及其工作人员违法失职行为的曝光，直接影响到投诉人对政府系统的信任感、支持感和认同感。更不用说投诉人指责他侵犯其合法权益的行为和动机了。从这个意义上说，越级上访之所以存在，是因为上访者找不到这种对基层政府体制的信任感、支持感和认同感，所以不得不“做自己该做的事”，采取这种自下而上的方式，直接向上级政府及其权威诉求，以对抗基层政府和少数官员的“枉法”行为。如果越级上访者的权益得不到根本保障，或者这种权利从来没有得到过重视，就会直接影响到“特定信仰体系”的维护和改变。另一方面，如果越级上访能够有效，越级上访者对上访结果的“高满意度”有利于政治统治和政治治理权威的加强，这将直接影响政治合法性的构建。两者之间存在良性互动关系。

从合法性的角度审视越级上访，也可以从政治责任和合法性的角度来审视。作为合法性存在的三个前提之一——另外两个是政治极化和政治判断——政治责任与合法性密切相关。责任表达的是一种权力，接受执政权施加的限制措施。不管是什么政权，只要是在努力确立自己的合法性，就应该着力于建立一个限制自己权力的机制。这种限制要求领导者不要只从纯私人的角度思考——或者为自己、为私利而存在。对于一个雄心勃勃的政治领袖来说，想要尽可能地展示自己的执政能力，政治责任首先是承认自己的活动范围。他必须尽力，尽力满足同体成员的要求，为同体服务，不断发展同体的福利。同时，负责任的统治者接受谴责原则。责任和惩罚总是同一个硬币的两面。要强调责任的重要性，就要有惩罚机制。这个机制的实施是为了防止整个* * *体的运行不可持续，甚至极度危险。需要指出的是，如果政治制度过度保护自己的领导人，只会使自己更加脆弱，甚至加速其崩溃和灭亡的进程。[3]

总之，从政治合法性的角度出发，我们坚决反对任何基层政府和部门以各种形式和借口阻止合法的越级上访。因为这是在换取政治合法性的实现。如果上访者能够越级公正合理地解决问题，也会提高对基层政府的认同感。同时，越级上访也有利于决策的合法性。决策的合法性往往是指利益博弈后形成的决策，本质上代表和维护谁的利益，代表和维护什么利益，利益的实现路径和保障机制。它涉及更多的是程序、规则和制度化参与机制的问题。政治家可以通过“越级上访”的形式，更真实地倾听民众自己的声音，并根据实际情况和操作可能，将其纳入决策过程和政治考量，从而全面、最大限度地接受“越级上访”的真相，给上访者一个完整、满意的答案，提高政治统治的合法性。

综上所述，在论证了越级上访的正当性之后，接下来就要针对越级上访得不到一些政府和部门的认可，甚至被视为“非法”的情况，探讨如何找到一种制度化的表达机制以及保障这种规范化制度化利益表达机制良性运行的配套制度设计和安排。这些制度的设计和安排应该包括如何使越级上访逐步获得合法身份，如何规范越级上访的政治行为，如何保护越级上访者的合法权益，如何纠正基层政府和有关部门的违宪违法行为，如何实现越级上访结果的零成本和高满意度...这些都是中国政治无法回避、亟待解决的重大现实问题。诚然，要解决这一问题，需要进行一系列的制度创新，包括建立规范化、制度化的利益表达机制，以及保障规范化、制度化利益表达机制良性运行的配套制度设计和安排。

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参考资料:

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