简述中国古代行政制度的变化特点。

随着国家管理职能的增加，当代国家的行政组织越来越庞大，行政部门越来越多，行政体系越来越完善。当代庞大而完善的行政组织并非自古就有，它经历了一个发生和发展的过程，是随着人类社会的发展和管理的需要而演变的。

古代社会行政组织可以有多种分类方式。根据其组织结构的空间形态，可分为直线制和直线-职能制，用社会学的术语来说，可分为家族制和官僚制。由于社会学和管理学的出发点不同，上述两个概念有相似之处，并不完全等同。官僚制和直线-职能制基本相似，家族制和直线制差别较大。

一、古代社会行政组织的分类和历史阶段

家族式管理组织就像一个家庭，它只有一个最高管理者——相当于家庭中的父母，只有一个管理层级。直线型组织体系有多个管理层级，每个层级的管理者可以是一个人，也可以是几个人组成的领导小组。线性系统是由家族式发展而来的。在古代原始社会和近代一些原始社会形态的少数民族地区，直线型社会行政管理体制是由家庭这一基本管理组织单元构成的。家族式和直线制没有职能管理机关或官员，官僚制和直线-职能制有职能管理机关或官员，分管不同的学科，负责不同的层级。直线制和家族式社会管理组织是随着人类社会的产生而产生的，并随着人类社会的发展而发展。线性系统经历了从单级家族式到多级线性系统的历史过程。随着阶级和国家的出现，管理职能的增加，直线制的发展动力减弱，在此基础上，直线-职能制(或官僚制)管理组织萌芽产生。这一时期是原始社会向奴隶社会的过渡时期。

二、古代直线督会管理机构的产生、演变和发展。

(一)家庭式社会管理组织的产生和发展

宗族的出现标志着社会管理的开始。单纯从组织结构上看，是线性的。如果把它的社会属性综合起来，就是家庭式的，是一种家庭式的社会管理组织形式。宗族作为一种社会管理组织体系，有自己的重心，即宗族的最高权力机构——宗族理事会或宗族大会。然而，部落理事会和部落大会不是常设机构。为了维护氏族这一社会管理组织体系，氏族首领应运而生。在理事会或部族大会闭会期间，部族首领作为其代表进行对外交流和处理部族内部的日常事务。随着首领职位的出现，宗族组织中出现了管理决策与执行的分离。氏族委员会或氏族大会负责选举和罢免氏族首领，并对与氏族有关的重大问题作出决定。宗族首领负责具体指挥、组织和管理宗族内部的一切日常事务以及对外交往的具体实施。

(二)多层次直线型社会管理组织的形成和发展

在一个高度民主、首领权威有限的宗族组织中，集体决策时很难统一大家的意愿，这必然会导致宗族内部在执行决策时产生阻力，从而产生分立势力。这种分散力量随着氏族组织的扩大和人口的增加而增加。其次，由于宗族人口多，社会发展，宗族内部事务和对外交往事务也大大增加。没有职能机关和官员的协助，领导者无法完成集体决策的有效实施和执行，这也增加了宗族成员的离散权力。离散力的增加必然会削弱向心力。当他们之间的平衡点被破坏，离散力大于向心力时，宗族就会分裂。一个氏族分裂成几个氏族。从一个母系氏族中分离出来的子氏族，在向心力和离散力的新平衡的基础上，与母系氏族一起形成了一种新的社会管理组织——胞族。胞族仍然是集体决策(包括选举和罢免领袖)与个人负责相结合的松散的民主社会管理组织。但是，最高权力机关——胞族大会的成员是各个氏族的首领，带有社会性质的管理层次增加了。因此，胞族是最早的线性社会管理组织。

胞族组织的每个成员首先围绕氏族的重心——氏族大会和首领形成一级管理组织系统，然后每个氏族围绕胞族大会或首领形成二级(中央级)组织管理系统。古罗马的库里亚(Curia的音译，意为胞族)就是这种组织形式。随着人类社会的进一步发展和氏族实行族外通婚，不同胞族的成员因婚姻在不同胞族或氏族之间形成了一定的亲属关系和姻亲关系，产生了新的向心力。以至于所有有血缘和姻亲关系的胞族或氏族，共同组成了一个更有层次的社会管理组织——部落。

第三，古代都会直线型行政组织的形成和发展。

(一)直线型职能行政组织的形成

由于部落之间频繁的战争，在原始社会末期，人类开始出现阶级分化。被俘虏后，失败者一开始被胜利者杀死。随着生产力的提高，犯人变成了胜利者的奴隶，劳动产品逐渐有了一定的剩余。此时，各级部落首领凭借在长期战争中建立起来的军事实力和权威，强化自己作为首领的权力，大肆对外侵略掠夺，对内取代民主。他们开始把缴获的奴隶和战利品以及集体劳动的剩余产品据为己有，成为部落内部的富人。从此，人类分为三个等级:由各级部落首领演变而来的奴隶主阶级，部落内部的普通成员组成平民阶级，失败者被俘虏后成为奴隶阶级。奴隶主和奴隶这两个对立阶级的形成，产生了一个奴隶制国家。奴隶国家突破了血缘和姻亲的限制。它是按地域组织的，规模和范围都比部落大。组织规模的扩大和统治阶级内部权力分配的不平衡，带来了组织系统中离散力的增加和向心力的降低。再加上统治阶级反抗所产生的强大离散力量，共同威胁着组织系统的稳定。为此，国家的最高统治者会成为强大的重心，产生强大的引力场，以削弱威胁各种组织系统稳定的离散势力。这个引力场就是最高统治者下属的国家暴力机关——军队、警察、监狱、法院。这些暴力当局是专门的职能管理机构，协助奴隶主国家元首进行管理。

为了维持国家行政管理和军事任务的需要，满足统治阶级享乐的需要，相应地建立了一些财政经济职能管理机构，在暴力当局的配合下，履行剥削奴隶阶级和一般平民阶级的职能。因此，列宁在《国家与革命》一书中指出:“国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现。当阶级矛盾客观上达到不可调和的地点、时间和程度时，国家就会出现。”"国家是剥削被压迫阶级的工具。"此时，以前的社会管理组织已经成为具有阶级属性的国家行政组织，直线型结构的管理组织已经发展成为直线型-职能型的管理组织。直线职能的国家行政组织体系由此产生。中国第一个奴隶制王朝——夏朝和后来的商朝——建立了这种个人专政——一种功能性的国家行政组织。

然而，奴隶社会早期的直线职能行政组织在结构上并不完整。职能管理部门一般只存在于中央政府的最高管理层，职能部门并不完善，相当一部分职能部门和官员只为王室服务。所以只能算是直线型职能行政组织的初始状态。随着社会的发展，国家管理职能的增加和各级管理范围的扩大，奴隶社会中后期基本形成了直线职能型行政组织结构。比如中国奴隶社会晚期的周朝，不仅在王朝中央有职能管理部门和官员，在诸侯国一级也有相应的职能管理部门和官员，而且各级职能管理部门都相当庞大。

中国奴隶社会的周朝，在当时的世界上是罕见的。为了实现有效的领导和管理，周武王在商事谈判后实行了宗法分封制。就是广大的土地和奴隶，给立下大功的天子的兄弟、亲戚和肩随，让他们去各地做诸侯，分区管理，辅助皇族。为了使各个国家产生的分散力量尽可能小，分封制基本上是按照王室的亲属关系进行的。比如周初分封的71个诸侯国中，与周天子同姓的亲族和子孙就有53个。在诸侯国，同样的分封制仍然按照宗法血缘关系向下进行。这种宗法分封制，就是上级分封下级，下级向上级承担朝贡、军事保障、述职等义务。在线性层面，下属尤其是管理者享有很大的管理自主权。因此，周朝的行政组织体系是宗法封建制度下非常分散的直线职能制。这种形式适应了当时的生产发展水平，也适应了商品经济不发达，地区间经济交流较少，政治经济发展不平衡，部落间社会发展速度差异较大的情况。管理系统中的各个层次根据各自的具体情况进行独立管理是有益的。基于血缘关系，加上周天子的军事实力远强于诸侯，由此产生的向心力大大超过了从氏族社会进入阶级社会后不久规模和范围扩大所产生的离散力，从而维持了周朝国家行政组织体系的稳定和存在。但这种极度分散的直线职能式组织，由于分封制的世袭制，随着血缘关系的代代异化，以及科技和生产力的落后，中央政府又没有其他有效的监督和控制手段，导致诸侯国在军事和经济实力扩张的基础上，权力极大离散，不听从中央政府指挥，中央权力逐渐削弱，使得周朝在春秋以后名存实亡。即使在诸侯国，诸侯王的权力也被削弱，清医多少也分了天下。于是形成了“礼乐征伐自诸侯”或“自大夫”的局面。

(B)直线职能行政组织的发展、改进和僵化

实践表明，随着社会的发展，极度分散的宗法制直线型、职能型行政组织越来越不适应国家行政管理的需要。因此，进入社会后，为了加强皇帝的极权统治，避免权力的贬谪或下移，任免制取代了分封制，直线职能制组织的纵横结构也发生了几次变化，直线职能制行政组织得到了进一步的发展和完善。中国是少数制度高度发达、社会延续时间最长的国家之一。与此同时，社会主义直线职能行政组织的发展也最为显著和完善，甚至后来成为一种僵化状态。早在战国时期，中原各国就开始改变原有的宗法制的直线-职能行政组织。

在横向职能结构中，在国王之下设立将军和项两个官员，分别负责军事和行政事务。线性层面，地方机构开始建立郡制，郡一级有军政官员。秦始皇统一中原后，出于管理庞大帝国的需要，加强了直线职能制的行政组织体系。

秦始皇是这个国家的最高统治者。中央职能管理机构包括垂湘府、太尉府和监察御史府，分别主管政务、军事和监察官员。监察院同时也是皇帝的秘书处。永恒相、邱与监察御史三公史称“三公”，三公之下有九个官职，分别是掌管宗庙礼仪的、镇守朝廷的大夫阶、掌管皇帝车马的魏延、掌管皇族事务的、廷尉、 掌管刑罚的是谁，以及皇室需要的山海收入、手工业制造和收租收入、财政支出内史等9个官职。 全国设三郡，各郡设一郡守主管民政，一校尉主管军务，一监主管监察事务。县下有县，县令或县令(大县为县令，小县为县令)之下，有主管内务、负责治安处罚的大队长。以上各级官员由中央政府任免。县下有乡，三老人主管教育，尹福主管司法税务，尤伟负责维持治安。乡以下是基层行政组织，如李、汀等。西汉基本沿袭了秦始皇时代的行政组织模式，只是名称不同，九夫人有增有减。如三公由、邱、御史改为司马、司徒、。自东汉以来，为了加强皇权统治，行政组织体制发生了很大变化，但仍属于直线-职能制。如东汉刘秀将前尚书一职扩大为尚书台，其主官叫尚书令，副职叫尚书仆射。尚书台掌管一切行政事务，由三名曹负责监察，一名官曹负责人事，一名文官曹负责财经，一名客曹负责外事和民族事务，一名千石曹负责刑事诉讼，一名中都曹负责治安。曹的长官叫尚书。

西汉虽有三公，但并无实权。地方机构由县级体制改为州、县和县级体制。这一制度延续到整个东汉时期。这种行政组织从秦到东汉的变化，实际上是组织系统中离散力和向心力相互变化的结果。因为随着任免制度取代世袭宗法制，在管理的线性层面上，下级的权力已经被限制，不会出现奴隶社会权力下移、“礼乐征伐自诸侯”的情况(西方早期除外)。但随着中央职能管理机关权力的加强，最高王朝的职能管理官员在横向职能部门之间产生了一股背离皇帝的离散势力，严重威胁到皇帝。正是刘秀看到了西汉末年混乱的政治局面是由皇权的衰落和权臣的权力造成的。为了在国家行政组织体系中强化以天皇为核心的引力场，强化组织体系中的向心力，削弱三相权力扩张导致的离散力，实施了上述制度改革。隋唐时期，统治者吸收了历代行政组织制度的利弊，对中央行政的职能制度进行了重大改革，以进一步加强中央集权统治，强化皇帝在管理制度上的绝对权威。皇帝之下实行“三权分立”，建立所谓的“三省六部制”。三省分别是尚书省(负责执行军令、政令)、中书省(负责起草政令)、门下省(负责审查政令)。三省总督共享宰相权力，直接向天皇负责。这种“三权分立”的组织有利于减少权臣擅权的现象，可以抵消各种权臣的离散力量，增强向心力。尚书省由官、户、礼、兵、刑、工六个部门组成。每个部门下设四个分部，共24个分部。直线级主要是州、县两级，其次是乡、村两级的基层组织，以百户为一里，五里为一乡。州县两级行政部门比较健全。例如，在国务秘书之下，有秘书、仓库、家庭、田地、士兵、司法人员和法官，他们负责国家的行政事务。县令之下有挂、主簿、尉等职能的官员。从隋唐到清朝，六部作为行政职能变化不大，所以国家行政组织仍然是皇帝专制统治下的直线职能型。然而，行政组织系统的中央权限经常发生变化。论古代社会妇女行政组织的产生、演变和发展自宋代以来，三省制已基本废除。宋代中书省和枢密院共同参政，辽代则设立南、北丞相府。元朝枢密院和中书省同时掌管军政，而明朝只设立一个内阁，以军部为核心。但无论其中央权威如何变化，其实质和核心都是强化皇帝的专制统治，在国家组织体系中保持以皇帝为核心的向心力，减少组织体系中的离散力。

中国的社会持续时间最长，得到了高度的发展，到了近代成为一种僵化的形式。同样，体制下的直线职能型国家行政组织也得到了高度发展，最终成为一个几乎没有变化和创新的僵化体制。