分析法治国家形成的条件

长期以来，人们一直在努力探索如何治理国家。历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是最佳的治国模式。“无常强，无常弱。奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱。”现在世界上所有发达国家都把法治作为治国之道。中国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主法制的传统。新中国成立后，我们在治国理政方面进行了有益的探索，也走过弯路，吸取了深刻的历史教训。党的十五大在总结新中国成立以来特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，适应建设中国特色社会主义的客观要求，适时提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并将其作为党执政为民的基本方略。九届全国人大二次会议将这一治国方略写入宪法，并以国家根本法予以保障。党的十六大把依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。

依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。依法治国的目标是建立法治国家，依法行政的目标必然是建设法治政府。法治政府就是用法律来规范和约束政府。新一届国务院成立以来，把坚持依法行政作为本届政府工作的三项基本原则之一。为更加扎实有效地推进依法行政，国务院在集中理论界和实际工作部门智慧的基础上，研究制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“经过十年不懈努力，基本实现建设法治政府的目标”。建设法治政府是历史发展的客观必然，有其深刻的经济、政治和社会背景。

(一)建设法治政府，是抓住和用好重要战略机遇期，实现经济社会全面协调可持续发展的客观需要。发展是执政兴国的第一要务。这是我们必须始终坚持的战略思想。为了实现经济社会更快更好的发展，我们必须坚持全面、协调、可持续的发展观。本世纪头20年是我们必须牢牢抓住并大有作为的重要战略机遇期。国际形势总体上对我国有利，我们有可能争取一个长期的和平建设环境。中国也有条件加快发展。经过多年的不懈努力，社会主义市场经济体制已经初步建立，为实现全面、协调、可持续发展提供了较为坚实的物质技术基础。同时，经济全球化的深入发展和中国加入世界贸易组织也为我们提供了加快发展的有利机遇。新形势下，为了加快发展，特别是经济再上一个新台阶，我们需要认真研究和解决四个问题:一是降低经济活动中的行政成本；二是最大限度地激发人们的创业热情，用各种制度和机制构建一种只要努力就能成功的社会预期；三是打破行政管理形成的垄断，以便更合理高效地配置资源；第四，维护统一公平的市场竞争秩序，确保政令畅通，合法权益得到有效保护，违法行为得到及时惩处。就政府而言，解决这些问题最根本的途径是转变职能，改革体制，从严治政，依法行政。在一个经济文化相对落后的发展中大国，我们人口众多，资源相对匮乏。经济发展需要与资源环境保护进一步协调，更需要实行法治，通过加强法制建设来解决发展中的诸多问题和矛盾。总之，要加快发展、富民强国，就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作来抓。从这个意义上说，建设法治政府是经济社会全面、协调、可持续发展的重大战略决策。

(2)建设法治政府是建设社会主义政治文明的内在要求。民意执政、法律执政是当代政治统治最普遍的准则和规律。因此，建设社会主义政治文明，最根本的是发展社会主义民主，健全社会主义法制。

第一，保证我们的政权不变质、不变色，是建设社会主义政治文明的首要任务。在我国，人民是国家的主人。保障人民当家作主的民主权利，尊重和保障人权，是由我国的性质决定的。如果不能理顺自己与人民的关系，正确对待和使用手中的权力，人民的公仆就可能成为人民的主人，人民的权力就可能转化为个人的权力，就会产生官僚主义、命令主义甚至支配群众，就会产生消极腐败。行政权力本质上是不平等的，是超越个人的公共权力，是一把双刃剑。它可以是维护公共利益最有效的工具，也可能是侵犯公民个人权利最严重的手段。行政权与其他权力一样，是一种非人格化的权力，其本意是公共利益的收集、维护和分配，其主体在性质上应该是非人格化的(这与权利不同，权利的主体应该而且必须是人格化的，使支撑权利的利益在获取、分配和维护中得以实现)。但在运行过程中，行政权必须由有意识的、有利益偏好的特定人来行使，因此存在本能的人格化倾向。这种倾向就是行政权力往往成为谋取私利的主要来源。要解决这个问题，最根本的是用法律法规来规范和约束行政权力，确保行政权力的设立和运行真正符合人民的意志，真正做到依法“治官”、“治权”。

第二，提高执政能力和加强政府自身建设是建设社会主义政治文明的重要内容。政府工作涉及国家事务、经济文化事业和社会事务的许多方面，任务重，要求高。政府既要维护社会秩序，提高管理效率，维护国家利益和公共利益，及时解决经济社会生活中的各种问题，又要公正执法，尊重和充分保护人民群众的合法权益。行政决策和行政决策应当具有前瞻性和相对稳定性，考虑到行政管理的社会成本。这就要求我们加快政府管理理念、管理机制和管理方式的创新，不断提高科学判断形势、应对复杂局面、依法执政和统筹协调的能力。最根本的是提高依法办事的能力和依法行政的水平。总之，要履行宪法和法律赋予政府的职责，不辜负人民的重托，不辜负历史的使命，就必须严格按照法律法规的规定获取和行使行政权力，并以此作为提高执政能力和加强政府自身建设的基础。

第三，及时化解矛盾，妥善处理纠纷，为经济社会发展创造良好环境，是建设社会主义政治文明的重要环节。随着社会的多元化趋势，各种社会矛盾和纠纷复杂而突出。如何及时化解矛盾，妥善处理纠纷，是政府必须认真对待的一项长期任务。矛盾是避免不了的，解决不了的，堵不住的。政府化解矛盾、处理纠纷的总要求是:风险分散、责任分担、瞻前顾后、及时处理。经验证明，只有在法制的轨道上解决纠纷和矛盾，才能符合这一要求，使纠纷和矛盾的解决更具理性和可预见性，后遗症更少。

(3)建设法治政府是社会进步的重要标志。无论是依法治国还是依法治国重要，它不仅在促进经济发展、推动政治文明建设方面具有重要作用，而且在于它们是人们生活的一部分，是人类追求的重要价值。人在社会上工作生活，都希望有一个稳定理性的预期，有一个大多数人认同和遵守的是非标准(准则)。这是人类对规范的本能渴望。而且，在现代社会，人们的欲望更多地表现为，他们希望知道自己的政府是如何为公众工作的，在与强大的公权力打交道时，自己的合法权益是如何不受侵犯的。这是现代法治注重“权”和“官”的人文基础，也是现代文明持续发展的制度保障。所以，一个文明的国家，一个进步的社会，必须有一个完整的、执行良好的法律体系，这个法律体系才能真正规范和制约公共权力的获取和运行。

第二，建设法治政府，必须进一步深化行政管理体制改革。

认真落实《纲要》提出的各项任务，是各级国家行政机关的重要政治责任。当前，要在深化行政管理体制改革、提高制度建设质量、保障法律实施、提高行政人员特别是领导干部法律素养等方面取得扎实成效。

进一步深化行政管理体制改革是推进依法行政、建设法治政府的制度保障。为此，我们需要狠抓四项工作:

第一，转变政府职能，落实“三个优先”原则。“三个优先”原则是行政许可法确定的一项重要原则。其基本内涵是，凡公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关不得解决。贯彻“三个优先”原则，首先需要搞清楚三个问题:(1)人民政府不是说人民的一切都要政府通过行政管理来解决。(2)政府坚持以经济建设为中心，并不意味着政府要成为“经济人”。在市场与政府的关系中，市场是第一位的，政府是第二位的。虽然市场的一些问题有时需要政府超越市场的力量来解决，但一般来说，政府不能凌驾于市场之上，更不能试图改变市场的运行规则。政府和政府工作人员要善待各类市场主体。(3)社会中介组织通过自律解决一些问题，比政府通过行政力量更有效，更便宜，副作用更小，更有亲和力。我国政府应大力培育中介组织，克服两个“不放”:不着急，不放手。

第二，遵守信赖保护原则。信赖保护原则是现代宪政的重要基础，主要是指行政机关发布的信息必须全面、准确、真实；行政机关发布的政策和决定应当保持相对稳定，不能一蹴而就；确需变更的，应当尽可能给予相对人合理预期，给相对人造成损害的，行政机关应当依法予以补偿。要落实这个原则，政府想问题、做事情一定要细心、周到、谨慎，不能食言。要做到这一点，在实践中会有困难，也要付出一定的代价。然而，责任、风险和代价是不可避免的。分散风险，分开解决矛盾，比积累风险，集中解决矛盾要好得多。因此，遵守信赖保护原则归根结底是化解风险、分散责任的有效途径。

第三，公开透明。凡是需要老百姓知晓和执行的政策和决定，都要公开；任何老百姓关心的、需要他们遵守的政策，在制定和执行中，都应该多听取老百姓的意见。这是保证决策科学合理的保证，是决策得到人民群众认可和执行的社会基础。公开透明的另一个要求是行政机关的信息资源要尽可能共享。这是树立规则权威(从服从组织到服从规则)、克服部门保护主义、精简机构、提高行政效率的基础。

第四，创新管理方式。我国现行的行政管理模式主要表现为以权力为导向的管理，具有随意性、无预期性、强调命令性、副作用大等弊端。规则导向管理的优点是相对稳定、规范、可预测、副作用少。其具体要求是:在直接管理和间接管理之间，应强调间接管理；静态管理和动态管理之间，重点是动态管理；在事前管理和事后管理之间，应强调事后管理；在管理和服务之间，强调服务。总之，规则导向的管理模式要求具有间接性、选择性和协商性的特征。如果政府管理模式体现了这一特点，就会最大限度地减少管理模式不当带来的问题。

第三，建设法治政府，必须提高包括立法在内的制度建设质量。

(一)对制度建设有科学的认识。制度建设是一门科学。制度建设是国家机关的权力活动，具有权力的一般特征；但是，它不同于一般的国家权力。它属于决策权的范畴，具有决策的一般特征和理论基础。从认识论上讲，制度建设是一种认知活动，制度建设的过程是一个认知过程。搞制度建设，研究制度建设问题，必须善于认识和把握制度建设的基本规律和内在规律。

第一，制度建设是主客观相统一。这是理解和把握制度建设规律的认识论前提。从根本上说，制度是人的主观感知的反映。一方面，制度是根据人的主观认识制定的，一个制度的好坏与制度建设者的认识水平和能力有很大关系。另一方面，制度所调整的社会关系(要解决的问题)是客观存在的。因此，制度建设必须从实际出发，深入调查研究掌握第一手材料，不能从书本和概念出发，也不能从地方教条或外来教条出发。

第二，制度建设是必要性和现实性的统一。必然是指既定的制度应该是什么样子，现实是指既定的制度实际上是什么样子。制度建设的要求:建立的制度必须符合事物的本质和规律，必须符合人们原有的价值追求，具有公认的道德基础。制度建设的现实要求:一切制度都要符合客观现实的需要和可能，制度建设要避免一些目前不具备或过高的要求，否则既定的制度就行不通，改革时期制度建设的必要性与现实性的矛盾十分突出。理想和现实是一对永恒的矛盾，正是这种矛盾使制度不断发展完善。所以，做好制度建设，要善于发现问题和矛盾。一方面要努力实现制度建设的科学性，使制度符合事物的本质、规律和发展方向；另一方面，由于缺乏实践经验，人们对一些问题的认识还难以统一，可以暂时不作规定，待条件成熟时再作补充。

第三，制度建设是普遍性和特殊性的统一。制度所调节的社会现象是复杂的。做好制度建设，首先要善于综合分析和把握复杂的社会现实和个案，从而从中抽象出普遍适用的规律。其次，任何一般规则都有例外，在确立一般规则时应适当规定例外，以维护制度的适用性。第三，在研究确定规则时，要在重大原则问题上明辨是非，态度明确，敢于坚持。同时，要注意照顾各种具体情况和不同意见，以务实的态度灵活处理各种矛盾。

第四，制度建设是民主和集中的统一。多规划才能做出好决策，体现多数人的智慧是制度优越性的表现。要充分听取各方面的意见，特别是基层单位、基层群众、基层群众的意见。集中主要是把一切意见集中到党的路线方针政策上来。

(二)了解和掌握衡量制度建设质量的标准。衡量系统建设质量的标准是一个复杂的动态系统。从实际情况看，这一制度至少应包括以下几个方面:(1)符合法定权限和程序，维护法制统一。“如果法律不公平，那就不好。”立法应严格遵守宪法和上位法，避免条块分割和矛盾。(2)遵循和反映经济社会发展规律，包括制度调整的事物规律，为解放和发展生产力服务。要防止一些法律规范成为影响甚至阻碍生产力发展、阻碍社会财富增加的绳索。(三)坚持以人为本，充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性、创造性。任何制度都应该有利于促进人的全面发展，得到大多数人的认可，而不是相反。这是该制度得以实施并充分发挥其效力的社会基础。(4)制度内容具体、明确，具有可操作性，能有效解决实际问题；内部逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。

(3)提高系统建设质量的措施。

一是从实际出发，突出重点，科学安排立法项目。什么立法要从实际出发，总结实践经验，把握立法规律。要统筹城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展和对外开放的发展，在继续加强经济调节和市场监管立法的同时，更加重视社会管理和公共服务立法。需要明确:制度是为了解决问题，但要解决的问题必须客观存在，不能主观臆想；必须是循环出现的，不是偶然的；必须是普遍的，而不是个别的。对于需要制度调整的事项，也需要“当时立法”。要特别注意不能凡事都诉诸制度，尤其是法律制度，避免法律对社会的过度干预。

第二，总结经验，把握规律，保证制度的科学性。制度建设是一项科学的经常性工作。只有在总结实践经验、把握规律的基础上，才能保证制度建设的质量。因此，需要妥善处理好以下几个关系:(1)正确处理公共利益与公民合法权益的关系。制度建设必须维护公共利益，才能从根本上维护最广大人民的最大利益。同时，也要注意维护公民的合法权益，实现公共利益与公民合法权益的平衡。为此，必须切实维护一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，维护为祖国繁荣昌盛做出过贡献的各界人士的合法权益。树立这样的观念，只要不损害公共利益和公民合法权益，就不应该受到制度的干扰。(2)正确处理权力与责任的关系。责任是行政权力的核心。制度在赋予行政机关必要的行政权力的同时，必须规定其相应的责任，并有严格的程序来保证。只有这样，才能真正规范和约束行政权力，确保权责统一，确保有权必有责、用权受监督、违规受追究、侵权受赔偿。(3)正确处理强制和引导的关系。建设社会主义政治文明，需要特别重视制度的导向作用。为此，我们的制度建设应该着眼于提供一个规则，让人们自己判断是非、承担风险、分配责任，来解决问题。要鼓励和引导市场主体以合同等自治形式规范和约束自己的行为，激发其积极性和创造性。(4)正确处理立足现实与改革创新的关系。当前，我们正处于新旧制度的过渡期，制度建设如果忽视现实，是行不通的；如果不加区分地肯定现实，可能会阻碍改革。因此，制度建设要立足现实，着眼未来，把制度决策和改革决策紧密结合起来，体现改革精神，用制度引导、推动和保障改革的顺利进行。我们应该及时肯定现实中合理的东西，并采取措施促进其发展；不要一味迁就那些不合理的、趋于没落的、阻碍生产力发展的东西。总之，制度建设要在总结实践经验的基础上进行探索，努力在体制、机制、制度上创新。(5)正确处理实体与程序的关系。实体和程序都很重要，相辅相成。当前，制度建设应改变重实体、轻程序的现象。应努力研究如何通过设定程序来限制权力的行使，确保权利的实现。

第三，改进工作方法和机制，进一步增强公众对制度建设的参与。因此，需要建立以下制度:(1)公众咨询和听证制度。保证制度能够很好地反映群众尤其是基层的意见，也是保证制度能够得到很好执行的基础。(2)成本效益分析系统。这里的成本主要是系统实现所需的成本。(3)专家咨询制度。(4)争议协调制度。(5)定期清洁制度。该系统旨在及时消除系统之间的矛盾和冲突，提高系统的适应性。

四、建设法治政府，必须理顺执法体制，保证法律的实施。

法律的顺利实施一般取决于三个条件:(1)法律本身是好的法律；(二)有比较健全的法律执行机制；(三)有利于执法的社会基础。其中，良好的实施机制是保证法律实施的关键。从理论上讲，法律的预期收益对实际收益是客观递减的。因为执法的每个环节都有成本，成本的付出往往带来收益递减。执法机制的主要任务是通过整合各种成本(支付必要的成本，减少甚至取消不必要的成本)，确保法律的收益递减最小化。我们现行的执法体制往往注重机构的设立，而不注重机构的保障，包括人员和经费的保障，不注重法律运行机制的建设。因此，没有制度，法律利益就会减少，有时有了制度甚至减少得更快。因为机制不畅，往往从增加人员上找对策，势必增加法律运作的成本；没有经费保障，执法人员往往要自费执法，甚至搞“执法护法”。就行政机关而言，要保证法律的实施，需要理顺体制，完善机制，抓紧做好以下工作:

一是深化行政执法体制改革。建立行政执法体制的总要求是:权责明确、行为规范、监督有效、保障有力。(1)相对集中行政执法权，努力改变“大盖帽”满天飞的局面；当前，要继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。(2)减少行政执法层级，改变行政执法“上下粗暴”的局面。目前可以考虑适当转移执法重心。与人民群众日常生活和生产直接相关的行政执法活动，主要由市县两级行政机关实施。上下级行政机关的执法职能应当分解。基层行政执法机关重在解决事实问题，上级行政执法机关重在解决法律问题。(3)行政执法权要与执法者的利益完全脱钩，执法经费要有保障。(4)努力建设一支高素质的廉洁执法队伍。

第二，行政机关必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。无序执法和不执法是当前行政执法中最突出的问题。各级行政执法机关必须既不失职，也不越权，严格按照程序办事。要克服“运动式”执法的弊端，纠正领导只批示不执法，领导不批示不执法的现象。要公平公正执法，平等对待当事人，不滥用职权。在执法过程中，应当依法保障当事人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

第三，建立和完善行政执法主体资格制度。行政执法是一项重要的行政权力，应当由行政机关在法定职权范围内实施。非行政机关的组织未经法律、法规授权，不得行使行政执法权。实行行政执法人员资格制度，未取得执法资格的人员不得从事行政执法工作。

第四，完善行政执法案卷评查制度。这是保证法律实施的重要措施。这一制度的核心是:真实记录、归档和公众查阅。作出行政处罚、行政许可、行政强制等决定，以及对有关公民、法人和其他组织的监督检查，必须保存记录并签字，相关证据材料、执法文书和有关记录必须归档。归档的档案在必要时可以公开，供有关人员按照规定查阅。这有利于增强行政执法人员的历史责任感，促使执法人员在执法过程中兢兢业业、依法办事。

第五，加强行政执法监督。(1)推行行政执法责任制，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。(2)强化行政复议监督。(3)加强监察、审计等专项监督。(四)加强社会监督，完善群众举报违法行为制度，高度重视新闻舆论监督。(5)严格执行行政补偿和赔偿制度。

五、建设法治政府，必须下大力气提高行政人员的法律素养。

行政工作人员特别是领导干部的法律素养，关系到依法行政的进程，关系到行政机关的形象，关系到行政权力的行使是否符合人民的意愿，关系到全社会法律意识的培养，关系到民主法制建设的进程。客观来说，法律素养的提高是一个漫长的过程，尤其是在一个封建传统比较多，民主法制传统比较少的国家。当前，培养行政机关工作人员的法律素养需要把握以下几点:(1)要掌握法律知识，包括宪法和宪法法律知识、规范行政机关共同行为的法律知识、自身职业的法律知识。行政机关工作人员掌握了这些知识，就能知道自己手中的权力来自哪里。权力边界在哪里？(2)要提高法律意识，培养行政机关工作人员对法律的信仰和忠诚。法律不仅是解决问题的工具，也是人们追求美好生活的组成部分。在我国，行政人员对法律的信仰就是对党和人民的信仰，对法律的忠诚就是对党和人民的忠诚。(3)培养法律思维和能力，使行政机关工作人员能够运用法律思维研究形势、分析问题、提出解决问题的办法。法律思维是一种权衡利弊、向前看、照顾他人的思维方式。这种思维方式既要考虑解决眼前的问题，又不能为未来埋下隐患；既要考虑解决实际问题的效果，又要考虑付出的成本；既要考虑当事人的利益，也要考虑其他相关人员的利益和损失。越是形势紧急、问题突出，越是需要运用法律思维和法律手段解决问题，这是一个行政机关工作人员能力较高的标志。