浅析政府机构如何增强社会资源的整合能力
政府审计与社会审计资源整合研究。
审计资源整合是通过对现有资源的科学配置和组合以及对潜在资源的充分挖掘和提升，构建新的审计资源组合，提高审计生产率，最大限度地满足审计监督的需要，以最小的审计成本获得最大的审计效益。
我国政府审计和社会审计在提高会计信息质量、维护公共利益、规范企业行为、促进经济健康有序发展方面发挥了重要作用。然而，它们之间的协调出现了许多问题。政府审计和社会审计因职能不同，各有资源优势。积极探索整合政府审计和社会审计资源，进一步加强二者之间的协调，充分发挥各自的资源优势，从而更好地发挥审计监督作用，降低全社会审计成本，促进审计效率和水平的提高。
一，政府审计和社会审计资源的利弊
(一)政府审计资源的优势和劣势
政府审计资源的优势体现在政府审计机构是依据宪法和审计法设立的，具有较高的法律地位和广泛的审计监督范围。通过对财政、金融、国有大中型企业和关系国计民生的重点行业和部门的财务收支审计，查处重大违纪和严重损失浪费问题，发挥宏观监督、惩治腐败和保护国有资产安全完整的职能。同时对内部审计负有业务指导和监督责任，对社会审计的审计质量负有监督责任。
政府审计资源的弱点表现在:一方面，由于我国公有制经济占主导地位，国有企事业单位众多，是政府审计监督的对象，政府审计机关依靠其有限的资源难以监督众多的审计对象，导致审计监督的空白；另一方面，政府审计机关审计人员专业知识结构较为单一，缺乏“多功能”复合型人才，以会计、审计人员为主，财政、金融、法律、计算机、工程等人才较少。因此，从整体质量上看，既不能满足国家重大工程建设项目审计的要求，也不能完全满足高质量的经济效益审计和其他审计项目的要求。
(二)社会审计资源的优势和劣势
社会审计资源的优势在于社会审计资源的配置是市场化的，服务于广大投资者，竞争激烈，风险大。为了节约资源的使用，提高资源的使用效率，必须选择先进合理的审计方法，聘请高素质的人才，建立完善的审计标准体系和质量控制体系。根据注册会计师法对被审计单位会计报表的合法性和公允性发表意见，具有鉴证和服务功能，其审计报告具有广泛的应用性。它对提高财务信息质量，维护良好的市场经济秩序具有重要作用。
社会审计资源的弱势主要是社会审计是委托审计，不具有强制性。审计人员只能对委托单位违法违规的行为提出调整建议，并根据被审计单位是否采纳其建议发表不同类型的审计意见。他们没有处理处罚的权力，审计范围也受到委托目的的限制。另外，社会中介机构之间没有公平竞争，导致审计报告失真的诉讼案件增多，需要加强监管。
二、整合政府审计和社会审计资源的必要性和可行性
(一)整合政府审计和社会审计资源的必要性
1.整合审计资源是国际惯例。从一些西方发达国家的情况来看，国家审计机关工作人员数量相对较少，大量审计项目外包给有资质的社会审计机构实施。国家审计机关主要负责审计计划的制定和审计项目的管理，指导和监督社会审计机构按照既定的目的和方案实施审计监督。如美国、德国、瑞典等国的审计机关通常将绩效审计项目外包给社会审计机构，同时通过行业组织对参与国家审计的社会审计机构实施资质管理。在澳大利亚议会发布的审计计划中，明确规定社会审计机构聘用的人员数量和外包审计项目的成本预算由政府预算和被审计对象双方共同承担。这说明利用社会审计力量实施国家审计项目，在西方发达国家已经有了比较成熟的实践基础和比较完善的体制机制。
2.缓解政府审计任务繁重与审计资源不足的矛盾。审计资源短缺已成为我国政府审计反映强烈的问题。资料显示，全国只有8万多个审计机关，按每人每年平均1个对象计算，一年只能审计8万个审计机关。更有甚者，一些被审计对象资产庞大，机构分布广泛，其工作量远非少数审计人员所能胜任。我国有100多个中央预算单位，预算执行审计的覆盖面每年在50%左右。对二、三级预算单位的审计覆盖面更小，只有20%左右；县级以上国家税务局3000多个，每年审计不到5%；海关系统有250个关务科，每年能审计的只有20%。可见审计人员数量严重不足，远远谈不上全面审计。
(二)整合政府审计和社会审计资源的可行性
1.政府审计和社会审计很容易在职责和目标上达成共识。从法律规定来看，政府审计的目标是监督财政活动的真实性、合法性和效益性。社会审计的责任或目标取向是对财务信息的真实性或公允性发表意见，与政府审计目标的真实性和合法性高度一致。管理者和经营管理者不能对经济主体财务信息的真实性和合法性做出自我评价，但第三方的独立评价是权威的。正是基于这种相同的特征，政府审计和社会审计在整合审计资源时可以采取多种紧密程度不同的组织方式，如政府审计主导、委托外包监管等，使整合审计资源的具体方式有了更加灵活的选择。
2.便于政府审计和社会审计在资源利用上获得互补效应。从审计技术发展的历史来看，社会审计在一些特定领域形成了相对竞争优势，其中关键优势是在项目管理和业务技能方面的优势。横向来看，这种细分的优势可能体现在国民经济的某个行业，如金融业、制造业、流通业等。纵向来看，这种细分的优势可能体现在财务核算、纳税申报、基建结算等不同环节。而政府审计的高度独立性，有法律授权和自我关照的保障，是社会审计无法比拟的。此外，政府审计还具有行政强制手段和进行外部调查的权力。
3.政府审计和社会审计具有相同的技术基础。从本质上讲，政府审计和社会审计是代表所有者或管理者，对所管辖的经济活动及其结果进行监督的活动。这种活动需要审查被审计对象的财务资料及其经济活动的相关数据，盘点货币资金和实物资产，询问管理人员，调查其市场交易的交易对手，收集各种证据，形成和支持评价结论。在审计程序的安排上，社会审计和政府审计遵循大致相同的规则，从审计计划(包括审前调查、方案制定等。)到审计实施和审计报告，都是类似的。同时，两者都广泛应用于内部控制测试、审计风险评估、抽样审计技术、计算机辅助审计等具体方法和手段。如此多的技术手段上的同质化，为整合审计资源提供了广阔的舞台，社会审计人员稍加培训就可以编入政府审计项目的审计队伍。整合审计资源的成本可以降到最低。
三、政府审计和社会审计资源* * *与协调
(一)政府审计和社会审计资源* * *享有
政府审计和社会审计资源* * *享有，首先是审计数据* * *，其次是人才* * *，最后是审计技术和方法* * *。
1.享受审计数据。在国有企业审计中，政府审计在确认社会审计组织资质的前提下，可以直接使用社会审计的结果，无需重复进行相同内容的审计；政府审计和社会审计应当在审计时间相同、审计内容基本一致的情况下实施协同审计，并享有审计结果，在审计完成后出具各自的审计报告。政府审计应当在审计报告中对企业会计原则的真实性、合法性和一致性发表意见。社会审计还应扩大报告范围，披露被审计单位遵守国家财经法律法规的情况。相互利用工作成果，减少重复审核。
2.审计人员* * *享受。在人才储备方面，社会审计已经领先于政府审计。参加年度注册会计师考试的人数逐年增加。目前，中国有5200多家会计师事务所，注册会计师约6.7万人。同时，会计师事务所具有灵活的用人机制，可以根据工作需要随时聘请所需的专业技术人员，优势明显。这些都为社会审计人才结构的优化提供了保障。政府审计机构可以借助社会审计人员和技术力量，弥补政府审计的不足，提高审计工作效率，更好地实现审计目标。
3.审计技术和方法* * *享受。为了进一步发展政府审计，有必要不断改进审计技术和方法。由于社会审计对象的广泛性，它在审计技术和方法上具有多样性。在审计技术和方法升级的过程中，政府审计应加强与社会审计的沟通，享受相关技术和方法。这种沟通既可以体现在具体审计实践的合作中，如政府审计机构委托社会审计机构，也可以体现在理论上，如举办研讨会、联合研究项目等。
(二)协调政府审计和社会审计资源
毕竟，政府审计和社会审计是两种不同的审计活动。要真正实现政府审计与社会审计的资源共享，必须重视政府审计与社会审计资源的协调。两者的协调应从以下几个方面着手:
1.审计范围的协调。从审计范围来看，目前政府审计与社会审计的重叠部分主要在于对国有企业的审计。我国政府审计对象很大一部分是国有企业。要对国有企业逐一进行细致的审计，政府审计已经显得力不从心。按照国家改革的思路，应该多抓大放小，把一部分审计对象交给社会审计来执行。因此，范围协调的关键是加强国有企业审计中政府审计与社会审计的合作，实行系统分工，实现资源共享和优势互补。实践中，蔡春教授研究后认为，政府审计应保留对国有控股50%以上(含国有独资)和国有控股不足50%但有实质控制权的未上市企业(公司)的综合审查权。对于符合这一条件的上市公司，政府审计只能保留对公司财务活动真实性、合法性和效益性的审计权，将企业财务报表的审计权委托给社会审计。此外，对于非国家控股的企业，可以将其中的一部分(如国家持股10%)作为政府审计的范围，侧重于国有资本的保值增值，其余部分完全可以交由社会审计处理。
2.审计优势领域的协调。如果政府审计和社会审计都能从劣势领域退出，专注于优势审计领域，不仅能取得更好的审计效果，对各自审计组织的发展也有重要意义。这种在审计领域的优势协调主要体现在以下几个方面:(1)在审计资源不足的情况下，政府审计应重点对财政、金融、国家建设项目和重点大中型企业进行审计。通过对带有普遍性和倾向性问题的综合分析，提出改善宏观调控的建议，为政府宏观决策提供参考。(2)服务业一般是社会审计的主要阵地。虽然改革开放以来，服务业在国民生产总值中的比重不断提高，但单个服务业企业对国民经济的影响没有大型工业企业大。因此，政府审计可以进一步放弃对服务业和其他小企业的审计，将这些审计领域转移到社会审计。
3.审计目标的协调。关于审计目标的讨论主要集中在合法性、合规性和效率性上。工作
对于社会审计来说，目前主要是合法性和合规性审计，这在其审计报告的语言中可以得到充分的体现。在标准审计报告的意见部分，第一句话就是表述被审计单位的会计报表是否符合国家颁布的企业会计准则和有关会计制度。政府审计强调企业经济活动的真实性、合法性和效益性。随着审计的发展，政府审计的目标也在发生变化。中国审计署正在努力将我国的政府审计转向新的绩效审计，相关规划正在制定中。事实上，政府审计的重点转向绩效审计已经成为一种国际趋势。逐步扩大效益审计的比重，不仅代表了政府审计的发展方向，也有助于提高审计效率，缩短中西差距。
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